Giải pháp hoàn thiện chính sách, pháp luật về quản lý đất đai và nâng cao hiệu quả sử dụng đất sau khai thác khoáng sản

Điểm đặc trưng của các loại hình khai thác khoáng sản này là địa hình moong sâu, bãi thải lớn, khối lượng đất đá bóc tách khổng lồ, gây biến dạng địa hình và ô nhiễm nước. Đối với đất sau khai thác khoáng sản than, UBND tỉnh Quảng Ninh đã định hướng sử dụng đất cần tập trung vào việc phục hồi cảnh quan và chuyển đổi công năng theo hướng sinh thái – môi trường, UBND tỉnh Quảng Ninh định hướng chuyển đổi gần 4.200 ha khu vực “giảm khai thác than” ở Hạ Long (khu Hà Lầm, Hà Trung, Hà Tu, Hà Phong, Hà Khánh) từ chức năng khai thác khoáng sản sang đô thị – dịch vụ – cảnh quan, gồm sân golf, công viên rừng, nông nghiệp công nghệ cao và các không gian dịch vụ đô thị theo Quyết định số 80/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ: Phê duyệt Quy hoạch tỉnh Quảng Ninh thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050.

Khai thác bauxite tập trung ở Tây Nguyên (Đắk Nông, Lâm Đồng), tổng trữ lượng trên 5,4 tỷ tấn quặng. Khai thác theo phương pháp lộ thiên, độ sâu trung bình 2–4 m, hình thành moong nông và hồ chứa bùn đỏ quy mô lớn. Các dự án Tân Rai (Lâm Đồng) và Nhân Cơ (Đắk Nông) có tổng diện tích phục hồi đất hơn 3.000 ha, trong đó 50% diện tích đã được phủ xanh sau 5 năm.

Còn đối với Ninh Thuận và Bình Thuận là vùng có trữ lượng Titan - Zircon lớn nhất Việt Nam, chiếm trên 90% tổng trữ lượng quặng sa khoáng Titan cả nước, là trung tâm titan ven biển của cả nước, trữ lượng tập trung trên dải cát ven biển, riêng Bình Thuận chiếm tới “hơn 90% trữ lượng titan quốc gia”, phạm vi chịu tác động chủ yếu trải dài dọc theo các dải cồn cát ven biển từ Ninh Chữ - Phước Dinh (Ninh Thuận) đến Bắc Bình, Tuy Phong, Hàm Thuận Nam - Bắc Bình (Bình Thuận) với diện tích bị tác động hơn 20.000 ha, trong đó khoảng 40% chưa phục hồi hoặc sử dụng lại.

Do vậy, việc nghiên cứu, đề xuất các định hướng quản lý và sử dụng đất sau khai thác khoáng sản là yêu cầu cấp thiết, nhằm bảo đảm sử dụng hiệu quả tài nguyên đất, phục hồi sinh thái và hướng tới phát triển bền vững. Qua đó, việc đề xuất các giải pháp hoàn thiện chính sách pháp luật về quản lý đất đai và nâng cao hiệu quả sử dụng đất sau khai thác khoáng sản phù hợp với định hướng quản lý, sử dụng đất sau khai thác khoáng sản, gắn với đặc điểm, tính chất của từng loại khoáng sản và đặc điểm địa hình, kinh tế - xã hội ở địa phương là nhiệm vụ cấp thiết hiện nay.

I. ĐẶT VẤN ĐỀ

Hoạt động khai thác khoáng sản sử dụng các nguồn tài nguyên như đất, rừng và nước, . . . mà môi trường, cuộc sống của người dân trong khu vực bị ảnh hưởng trực tiếp, qua đó việc quản lý sử dụng hiệu quả các nguồn tài nguyên sau khai thác khoáng sản, trong đó tài nguyên đất đai là nhiệm vụ cấp thiết hiện nay. Theo kết quả kiểm kê đất đai năm 2022, diện tích đất khoáng sản của Việt Nam đã chiếm dụng 44,730 ha, chiếm khoảng 2,3% tổng diện tích đất chuyên dùng trong cả nước, chủ yếu tập trung ở vùng Trung du và miền núi phía bắc (16,974 ha), tiếp đến là vùng Bắc trung bộ và Duyên hải miền trung (12,394 ha), vùng Đồng bằng Sông hồng (11,243 ha) và vùng Tây nguyên (2,397.59 ha).

Biểu đồ 1.1: Diện tích đất khoáng sản ở các vùng trong cả nước năm 2022

                                                                                                ĐVT: ha

Theo số liệu tổng kết 10 năm thi hành Luật Khoáng sản năm 2010, đến nay (2023), Bộ Tài nguyên và Môi trường (Nay là Bộ Nông nghiệp và Môi trường) đã cấp 215 giấy phép khai thác một số khoáng sản kim loại, trong đó: vàng (32 Giấy phép), chì - kẽm (30 Giấy phép), sắt (58 Giấy phép), apatit (03 Giấy phép), thiếc - wolfram (15 Giấy phép), đồng - nickel (23 Giấy phép), mangan (14 Giấy phép), antimon (12 Giấy phép), titan (23 Giấy phép), bauxite (05 Giấy phép).

            Việc hoàn thiện chính sách pháp luật về đất đai trong bối cảnh hoạt động khai thác khoáng sản ngày càng mở rộng đòi hỏi một hệ thống quy định đồng bộ, gắn kết giữa ba trụ cột pháp lý: đất đai, khoáng sản và môi trường. Thực tiễn từ Quảng Ninh, Bình Thuận – Ninh Thuận và Đắk Nông – Lâm Đồng cho thấy quản lý, sử dụng đất sau khai thác khoáng sản đang đứng trước nhiều thách thức: diện tích đất bỏ hoang lớn; tiến độ phục hồi chậm; cơ chế ký quỹ phục hồi môi trường chưa hiệu quả; quy hoạch chồng lấn và đặc biệt là thiếu hướng dẫn về chuyển đổi mục đích sử dụng đất sau khai thác khoáng sản. Từ phân tích chính sách hiện hành và thực tiễn triển khai tại các địa phương, có thể định hình một nhóm giải pháp mang tính tổng thể, nhằm tạo ra một hành lang pháp lý đầy đủ, nhất quán và có khả năng triển khai thực tế. Ở góc độ khác, định hướng sử dụng đất sau khai thác khoáng sản là khởi đầu cho chu kỳ khai thác tiềm năng sử dụng đất đai cho mục đích sử dụng mới, phù hợp với phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

II. PHƯƠNG PHÁP VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

2.1 Phương pháp nghiên cứu

Để đảm bảo tính toàn diện và khả năng phản ánh đúng thực tiễn phức tạp của vấn đề quản lý, sử dụng đất tại các khu vực có hoạt động khai thác khoáng sản và sau khai thác, đề tài sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng, với cách tiếp cận liên ngành và tích hợp.

            Phương pháp thu thập số liệu:

- Tài liệu thứ cấp: bao gồm các báo cáo chuyên đề, báo cáo kinh tế xã hội ở địa phương, số liệu thống kê lĩnh vực đất đai, môi trường và khoáng sản từ các Cơ quan chuyên ngành như: Cục Quản lý đất đai, Cục Môi trường, Cục Địa chất và Khoáng sản, Sở Nông nghiệp và Môi trường tại các tỉnh: Quảng Ninh, Đắk Nông, Lâm Đồng, Bình Thuận, Ninh Thuận, Tập đoàn Công nghiệp Than khoáng sản Việt Nam, … Ngoài ra, đề tài cũng khai thác từ các báo cáo giám sát độc lập, đề án đóng cửa mỏ và các tài liệu liên quan đến thực trạng thực hiện ký quỹ phục hồi môi trường.

- Dữ liệu sơ cấp: khảo sát trực tiếp tại một số khu vực điển hình đang hoặc đã khai thác khoáng sản để ghi nhận hiện trạng sử dụng đất, mức độ cải tạo, tình trạng ô nhiễm và phản ánh của cộng đồng dân cư.

            Phương pháp phân tích thống kê, xử lý dữ liệu:

            Căn cứ vào các số liệu thu thập được từ các nghiên cứu trước đó và khảo sát tại thực địa, thực hiện xử lý thống kê phục vụ cho quá trình phân tích khi xây dựng các báo cáo, chuyên đề của đề tài; Các số liệu được tổng hợp, xử lý bằng phần mềm chuyên dụng Excel và thể hiện qua các bảng, biểu. Kết hợp với phương pháp kế thừa và quá trình điều tra khảo sát thực địa, các thông tin sẽ được thu thập và phân tích cụ thể

            Phương pháp Đánh giá nhanh

            Phương pháp này được sử dụng để thu thập, lựa chọn và xử lý các nguồn số liệu và tài liệu về điều kiện tự nhiên (đặc điểm khí hậu, thổ nhưỡng, địa hình, tình hình sử dụng đất...), kinh tế xã hội (cơ sở kinh tế, hạ tầng...), cơ sở chính sách pháp luật đất đai có liên quan đến quản lý, sử dụng đất sau khai thác khoáng sản.

            (1) Sử dụng các công cụ trong đánh giá nhanh hiện trạng sử dụng đất sau khai thác khoáng sản, gồm có: + Thu thập thông tin sơ cấp từ các báo cáo, số liệu thống kê có sẵn và dự kiến kết quả đạt được.           Phân tích và đánh giá thông tin thu thập được: sơ đồ số liệu thu thập được, phân tích cơ chế và mối quan hệ giữa các tác nhân tham gia quản lý, sử dụng (đã và sẽ sử dụng) đất sau khai tháng khoáng sản trên địa bàn nghiên cứu.

            (2) Thu thập thông tin thứ cấp bằng phỏng vấn sâu người cung cấp thông tin, thảo luận nhóm trọng tâm (FGD), được sử dụng trong quá trình nghiên cứu đánh giá thực trạng.

            (3) Tham vấn ý kiến từ các chuyên gia, cơ quan chức năng trong ngành.    

2.2 Phạm vi thời gian và địa điểm nghiên cứu

            - Thời gian:2024-2025

            - Nghiên cứu tập trung vào các loại khoáng sản như than ở Quảng Ninh, titan ở Bình Thuận, Ninh Thuận và bauxite ở Đak Nông, Lâm Đồng.

III. KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN

            3.1 Thực trạng quản lý sử dụng đất sau khai thác khoáng sản

Các số liệu thực tế từ 5 tỉnh trọng điểm về khoảng sản: Quảng Ninh (than), Lâm Đồng – Đắk Nông (bauxite), Bình Thuận – Ninh Thuận (titan) cho thấy quy mô tác động đến đất đai sau khai thác rất lớn, đồng thời bộc lộ những bất cập trong quản lý về đất sau khai thác khoáng sản hiện nay. Toàn quốc hiện có 44.730 ha^[1] đất khoáng sản, trong đó tập trung nhiều nhất tại Trung du miền núi phía Bắc (16.974 ha), Bắc Trung Bộ – Duyên Hải miền Trung (12.393 ha), Đồng bằng Sông Hồng (11.243 ha) và Tây Nguyên (2.397 ha). Những con số này phản ánh tổng lượng đất bị chiếm dụng và có nguy cơ suy thoái kéo dài nếu thiếu cơ chế phục hồi hiệu quả.

Quảng Ninh là vùng khai thác than lớn nhất cả nước, diện tích khai trường chiếm phần lớn quỹ đất công nghiệp của tỉnh. Quá trình khai thác lộ thiên kéo dài nhiều thập kỷ đã tạo ra các moong sâu, bãi thải khổng lồ với đặc điểm địa hình bị phá vỡ nghiêm trọng. Tổng diện tích đất khoáng sản than có hoạt động khai thác, bãi thải và đất bị ảnh hưởng lên tới 8.937 ha, với hơn 2,1 tỷ m³ đất đá thải tồn tại sau nhiều thập kỷ khai thác than lộ thiên, nhiều khu vực như Cọc Sáu, Đèo Nai, Núi Béo… hình thành moong sâu 100–300 m, tạo ra hệ thống địa hình phức tạp khó phục hồi và đòi hỏi tiêu chuẩn kỹ thuật phục hồi riêng mà pháp luật hiện hành chưa quy định.

Bảng 1. Hiện trạng đất khai thác và sau khai thác than tại Quảng Ninh

Ngay sau số liệu trên, có thể nhận thấy rằng dù diện tích hoàn thổ đạt trên 2.240 ha, nhưng phần được hoàn nguyên đạt chuẩn chỉ khoảng 1.000 ha, tương ứng chưa tới 45% diện tích đã khai thác. Điều này cho thấy sự chênh lệch lớn giữa phục hồi cơ học (san gạt, tạo mặt bằng) và phục hồi sinh thái theo tiêu chuẩn. Khoảng hơn 1.500 ha chưa phục hồi tạo ra các vùng đất trống kéo dài, gây ra nhiều hệ lụy môi trường như xói mòn, sạt trượt, bồi lấp đất nông nghiệp và ô nhiễm bề mặt.

Khai thác titan ven biển làm biến dạng mạnh địa hình bởi đặc thù hoạt động khai thác titan là phải bóc tách hoàn toàn lớp đất mặt và thảm thực vật. Các mỏ titan sau khi kết thúc khai thác thường để lại bề mặt cát rời, nghèo dinh dưỡng, dễ bị gió cuốn gây cát bay, cát chảy.

Số liệu tổng hợp từ Bình Thuận và Ninh Thuận cung cấp cho thấy tỷ lệ phục hồi thấp nhất so với các loại khoáng sản khác.

Bảng 2. Hiện trạng đất sau khai thác Titan tại Bình Thuận – Ninh Thuận

Nguồn: Số liệu thu thập, tổng hợp.

Nhìn vào số liệu, có thể thấy Bình Thuận còn trên 2.000 ha đất cát bỏ hoang, khu vực bị cát bay diễn ra nghiêm trọng nhất cả nước. Nhiều vùng như Hòa Thắng, Chí Công, Mũi Né được ghi nhận trong các đợt khảo sát là nơi cát bay tiến sâu vào đất dân sinh, phá hủy đất trồng thanh long và cây công nghiệp. Đối với Ninh Thuận tuy diện tích nhỏ hơn nhưng tỷ lệ hoàn nguyên đạt yêu cầu chỉ chiếm khoảng 12% diện tích đã khai thác, đặt ra nhiều thách thức đối với cơ quan quản lý.

Đặc biệt, theo báo cáo của tỉnh Bình Thuận: 96 giấy phép khai thác khoáng sản còn hiệu lực (Bộ TNMT cấp phép 11 dự án, UBND tỉnh cấp phép 85 dự án), chỉ có 62 giấy phép đã được giao đất, cho thuê đất (7 dự án do Bộ TNMT cấp phép, 55 dự án do UBND tỉnh cấp phép) và còn 34 giấy phép vẫn đang khai thác trên đất chưa được thực hiện đầy đủ thủ tục đất đai, dẫn đến nhiều diện tích sau khai thác bị “để trống pháp lý”. Điều này khiến công tác phục hồi và bàn giao đất không thể triển khai vì doanh nghiệp không có cơ sở pháp lý để bàn giao đất cho địa phương.

Đối với hoạt động khai thác khoáng sản bauxite tại Tây Nguyên, số liệu tổng hợp cho thấy mức độ phục hồi đạt tỷ lệ rất thấp, cụ thể tại Lâm Đồng, theo Giấy phép khai thác số 1084/GP-BTNMT cho tổng diện tích 1.619,5 ha, diện tích được hoàn thổ tính đến tháng 3/2025 là 460,6 ha và 178,14 ha được hoàn nguyên, trong khi diện tích đã khai thác lên tới 683,91 ha. Điều này chứng tỏ chỉ 26% diện tích khai thác được hoàn nguyên và gần 500 ha vẫn trong tình trạng bỏ dở. Tương tự, tại Đắk Nông, diện tích đã khai thác là 503,01 ha, nhưng diện tích hoàn nguyên mới đạt 207,3 ha, tức khoảng 41%, cho thấy hiệu quả phục hồi vẫn chưa tương xứng với yêu cầu. Bảng số liệu dưới đây ở Lâm Đồng và Đak Nông thể hiện cụ thể hơn luận điểm đã nêu.

Bảng 3. Số liệu Dự án Bauxite Tân Rai đến 31/3/2025

Phân tích số liệu cho thấy diện tích đã hoàn thổ đạt khoảng 67% diện tích khai thác, nhưng hoàn nguyên chỉ đạt 26%. Điều này phản ánh tình trạng phổ biến: hoàn thổ (san gạt, tạo mặt bằng) được thực hiện theo tiến độ khai thác, nhưng hoàn nguyên (trồng rừng, phủ xanh, phục hồi đất mặt) lại bị chậm do yêu cầu kỹ thuật cao và thiếu nguồn đất màu.

Bảng 4. Số liệu Dự án Bauxite Nhân Cơ – Đak Nông đến 16/4/2025

Hiện nay, Tổ hợp bauxit-nhôm Lâm Đồng đã trồng được 149,23 ha cây Keo xen Thông đúng theo Đề án cải tạo phục hồi môi trường đã được Bộ TN&MT phê duyệt tại Quyết định số 980/QĐ-BTNMT ngày 27/5/2014 và Giấy phép môi trường số 20/GPMT-BTNMT ngày 25/01/2024. Sau hơn 3 năm chăm sóc thì tỉ lệ cây Keo còn khoảng 85% với tốc độ sinh trưởng và phát triển tốt, còn cây Thông tỉ lệ sống còn khoảng 20% và tốc độ sinh trưởng kém. Đối với phần diện tích đã trồng trên 7 năm bắt đầu có dấu hiệu mục thân, gãy đỗ nhiều qua các cơn bão do đã đến tuổi lão hóa nhưng chưa được bàn giao để khai thác.

Việc trồng cây Keo xen Thông trên đất sau khai thác quặng bauxit gây lãng phí nguồn tài nguyên đất do đặc thu khai thác bauxit chỉ bóc lớp đất phủ khoảng 1m sau đó khai thác quặng khoảng 2-4m rồi trải lại lớp đất phủ này để hoàn thổ với diện tích khai thác lớn (mỏ Tây Tân Rai được Bộ TN&MT cấp phép khai thác 30 năm là 1.619 ha, với diện tích khai thác trung bình mỗi năm khoảng 80-90ha). Chất lượng đất sau khai thác đã được đánh giá phù hợp với các loại cây nông nghiệp của bản địa như cây Cafe, cây Trà, Sầu riêng, Bơ,... Việc trồng cây Keo xem cây Thông chỉ đem lại giá trị kinh tế thấp và triển khai trên một diện tích lớn như vậy sẽ gây lãng phí trong việc sử dụng đất sau khai thác quặng bauxit. Trong khi nhu cầu sử dụng đất sau khai thác quặng bauxit của người dân và các doanh nghiệp khác để sản suất nông nghiệp là rất lớn.

Để có cái nhìn liên ngành về thực trạng quản lý, sử dụng đất sau khai thác khoáng sản đối với than, titan và bauxite ở các địa phương, kết quả đánh giá theo số liệu ở bảng dưới đây có thể thấy titan là loại khoáng sản gây suy thoái đất mạnh nhất, tiếp theo là than và bauxite. Trong khi đó, bauxite có quy trình phục hồi tốt hơn nhưng diện tích phục hồi vẫn chưa đủ để đảm bảo bàn giao đất đúng hạn.

Bảng 5. Tổng hợp tình trạng đất sau khai thác tại ba nhóm khoáng sản

Nguồn: Tổng hợp kết quả nghiên cứu FGD

3.2 Giải pháp hoàn thiện chính sách pháp luật về quản lý đất đai và nâng cao hiệu quả sử dụng đất sau khai thác khoáng sản

Quản lý và sử dụng đất sau khai thác khoáng sản là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhằm phục hồi môi trường, tái lập giá trị kinh tế – xã hội và đảm bảo phát triển bền vững tại các địa phương có hoạt động khai khoáng lớn. Thực tiễn tại Quảng Ninh (than), Bình Thuận – Ninh Thuận (titan) và Lâm Đồng – Đắk Nông (bauxite) cho thấy mỗi loại khoáng sản đặt ra những thách thức quản lý khác nhau về phục hồi đất, bàn giao đất, quy hoạch sử dụng đất và đảm bảo ổn định sinh kế của người dân. Vì vậy, việc đề xuất hệ thống giải pháp mang tính thực tế và khả thi là hết sức cần thiết nhằm giải quyết các tồn tại, đồng thời khai thác tối đa tiềm năng sử dụng đất sau khai thác khoáng sản.

3.2.1 Một số giải pháp tổng thể về quản lý, sử dụng đất sau khai thác khoáng sản

            Giải pháp đầu tiên và quan trọng nhất là hoàn thiện khung pháp lý theo hướng thống nhất, đồng bộ giữa Luật Đất đai 2024, Luật Địa chất và Khoáng sản 2024 và Luật Bảo vệ môi trường 2020. Mặc dù các quy định pháp luật hiện hành đã đặt ra nhiều nguyên tắc chung về phục hồi môi trường và bàn giao đất sau khai thác khoáng sản nhưng cơ chế phối hợp giữa ba lĩnh vực vẫn còn phân tán, dẫn đến tình trạng “khoảng trống trách nhiệm” giữa cơ quan đất đai – khoáng sản – môi trường. Nội dung nghiên cứu đã chỉ rõ sự thiếu thống nhất này, đặc biệt trong khâu nghiệm thu hoàn nguyên và bàn giao đất cho địa phương, cần phân định đầy đủ chức năng của các cơ quan và trách nhiệm pháp lý của doanh nghiệp. Hệ thống quy định này phải đảm bảo rằng mọi khu vực khai thác, từ moong than sâu tại Quảng Ninh đến vùng đất cát mịn sau khai thác Titan ở miền trung (Ninh Thuận, Bình Thuận) hay đất tầng phủ bauxite Tây Nguyên đều có một tiêu chuẩn phục hồi cụ thể phù hợp với đặc thù địa chất.

Một yêu cầu cấp thiết khác là cải cách mạnh mẽ cơ chế ký quỹ cải tạo – phục hồi môi trường, bởi hiện nay kết quả phục hồi trên thực tế không tương ứng với số tiền ký quỹ đã thu. Tại mỏ bauxite Lâm Đồng và Đắk Nông, dù ký quỹ đầy đủ nhưng diện tích đã hoàn nguyên chỉ đạt 178,14 ha trên tổng 683,91 ha đã khai thác ở Lâm Đồng và 207,3 ha trên 503,01 ha tại Đắk Nông, cho thấy tỷ lệ hoàn nguyên còn rất thấp. Thiếu hụt này không chỉ phản ánh bất cập trong quá trình giám sát mà còn cho thấy mức ký quỹ chưa dựa trên chi phí phục hồi thực tế. Vì vậy, cần xây dựng cơ chế ký quỹ linh hoạt, cho phép điều chỉnh mức ký quỹ hằng năm theo mức độ suy thoái đất, loại hình khai thác và giá thị trường của hoạt động phục hồi. Đồng thời, áp dụng mô hình “trả dần theo tiến độ phục hồi”, nghĩa là doanh nghiệp chỉ được hoàn trả ký quỹ khi đã phục hồi thực địa đạt tiêu chí kỹ thuật.

Giải pháp tiếp theo là quy hoạch hóa toàn bộ quá trình sử dụng đất từ trước – trong – sau khai thác, bởi tình trạng chồng lấn quy hoạch giữa đất mỏ và đất nông nghiệp, rừng phòng hộ đang gây nhiều mâu thuẫn tại Đắk Nông và Bình Thuận. Quy hoạch khoáng sản phải gắn với quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch không gian, bảo đảm giá trị sử dụng đất sau khai thác được xác định ngay từ đầu. Đối với các mỏ than ở Quảng Ninh, cần hình thành mô hình “tái tạo không gian công nghiệp thành không gian sinh thái”, chuyển các moong than sâu thành hồ điều hòa, khu du lịch hoặc hạ tầng thủy lợi. Đối với Titan ven biển, quy hoạch hậu khai thác phải ưu tiên chống xói lở, phục hồi đụn cát và tạo quỹ đất cho năng lượng tái tạo. Đối với bauxite Tây Nguyên, định hướng sử dụng đất phải tính đến nhu cầu của địa phương như nông nghiệp ứng dụng công nghệ cao, tái định cư và trồng rừng phục hồi.

Một vấn đề lớn hiện nay là thiếu tiêu chí kỹ thuật phục hồi đất cho từng loại khoáng sản. Đất sau khai thác Titan thường bị thất thoát lớp đất mặt và nhiễm mặn, trong khi đất sau khai thác bauxite bị phá vỡ tầng đất tự nhiên, còn than để lại địa hình bị chia cắt sâu. Do vậy, cần ban hành Bộ tiêu chuẩn phục hồi đất sau khai thác khoáng sản theo từng loại hình: độ dốc địa hình, độ dày lớp đất phủ, chỉ tiêu hóa lý đất, khả năng canh tác, độ ổn định mái dốc và tiêu chuẩn an toàn môi trường. Những tiêu chuẩn này phải được sử dụng làm căn cứ để nghiệm thu và bàn giao đất về địa phương. Đây chính là khoảng trống mà các báo cáo nhiều lần nhấn mạnh, đặc biệt tại phần thực trạng Titan và bauxite.

Cùng với đó, cần hoàn thiện quy trình bàn giao đất sau khai thác, bởi nhiều doanh nghiệp muốn bàn giao sớm (như trường hợp bauxite Nhân Cơ – Đắk Nông) nhưng vướng mắc pháp lý về thời hạn thuê đất và nghĩa vụ phục hồi môi trường. Pháp luật cần cho phép doanh nghiệp bàn giao diện tích đã khai thác xong theo cơ chế linh hoạt: bàn giao từng phần, có điều kiện, theo dạng “đóng cửa mỏ cuốn chiếu”. Điều này không chỉ giải quyết nhu cầu đất của địa phương mà còn giảm áp lực quản lý của doanh nghiệp. Mô hình bàn giao linh hoạt này phải gắn với hệ thống kiểm tra hậu phục hồi trong 3–5 năm để bảo đảm đất không bị tái suy thoái.

Một hướng cải thiện chính sách quan trọng là tăng cường công cụ kinh tế và công nghệ trong quản lý đất sau khai thác. Trong bối cảnh nhiều diện tích đất sau khai thác bị bỏ hoang, cần thúc đẩy các mô hình sử dụng đất đa mục đích: nông – lâm nghiệp, hồ chứa nước, năng lượng tái tạo, khu công nghiệp xanh hoặc du lịch sinh thái. Hệ thống pháp luật nên khuyến khích đầu tư tư nhân thông qua ưu đãi thuế, miễn giảm tiền sử dụng đất và ưu tiên tiếp cận đất đai cho các dự án phù hợp với định hướng phát triển bền vững. Đồng thời, cần áp dụng các công nghệ GIS, viễn thám, dữ liệu địa chất – môi trường để theo dõi hiện trạng đất khai thác khoáng sản, giám sát phục hồi và phát hiện các vi phạm.

Cuối cùng, để đảm bảo hiệu quả lâu dài, cần nâng cấp cơ chế giám sát – thanh tra – xử lý vi phạm đối với phục hồi đất sau khai thác. Nhiều địa phương như Bình Thuận ghi nhận tình trạng doanh nghiệp không thực hiện ĐTM, không phục hồi môi trường hoặc phục hồi mang tính hình thức. Vì vậy, cần quy định chế tài mạnh hơn: thu hồi giấy phép khai thác, không cho phép mở rộng mỏ nếu chưa hoàn thành phục hồi, hoặc công khai mức độ tuân thủ của doanh nghiệp. Đồng thời, tăng vai trò của cộng đồng dân cư trong giám sát đất mỏ và minh bạch hóa toàn bộ dữ liệu về ký quỹ, phục hồi và bàn giao đất.

3.2.2 Một số giải pháp cụ thể đối với đất sau khai thác khoáng sản.

i) Giải pháp đối với đất sau khai thác than ở Quảng Ninh

Đối với than, thách thức lớn nhất chính là hệ thống moong sâu, bãi thải trên núi và địa hình bị bóc tách mạnh. Giải pháp quan trọng nhất là đảm bảo an toàn địa chất và tái định hình địa hình trước khi xem xét các mục đích sử dụng đất. Do nhiều bãi thải ở Quảng Ninh có mái dốc cao, nguy cơ sạt lở lớn, nên tỉnh cần áp dụng đồng bộ các giải pháp như hạ thấp độ dốc, đắp chân trượt, khoan thoát nước và gia cố mái bằng vật liệu sinh học để ổn định mặt thải. Những khu vực đã ổn định lâu dài có thể tiến tới phủ đất mặt, trồng cây bản địa, hình thành các vành đai sinh thái nhằm khôi phục cảnh quan và giảm thiểu bụi than.

Từ kinh nghiệm của một số nước trên thế giới như Trung Quốc, Đức trong chuyển đổi mục đích sử dụng đất sau khai thác than, trong thời gian qua tỉnh Quảng Ninh đã có hướng đi hiệu quả là chuyển đổi các moong sâu thành hồ nước sinh thái. Giải pháp này cần được tiếp tục mở rộng bởi đảm bảo các yếu tố như vừa an toàn, vừa cải thiện cảnh quan đô thị. Khi các hồ được đưa vào khai thác cảnh quan, chính quyền địa phương có thể hình thành các khu du lịch sinh thái mỏ, mô hình tham quan, trải nghiệm khai khoáng, công viên địa chất, hoặc sử dụng cho điều hòa nước mưa và chống ngập đô thị. Đối với các bãi thải đã lâu năm, tỉnh có thể quy hoạch thành rừng phòng hộ hoặc rừng đặc dụng để bảo vệ lưu vực nước và giảm ô nhiễm không khí.

Một giải pháp quan trọng khác là tích hợp khu vực đất sau khai thác vào quy hoạch phát triển đô thị, công nghiệp sạch và các cụm logistic. Nhiều khu vực đất sau khai thác than gần TP. Hạ Long, Cẩm Phả hoặc Uông Bí có lợi thế về vị trí, cảnh quan có giá trị cao nên cần được cải tạo phù hợp để khai thác tiềm năng kinh tế đất. Do đó, UBND tỉnh cần tận dụng lợi thế không gian để hình thành các khu đô thị mới, khu công nghệ cao hoặc dịch vụ hỗ trợ công nghiệp, dịch vụ. Muốn đạt được điều này, tỉnh Quảng Ninh cần hoàn thiện quy hoạch 1/2000 cho các khu vực mỏ lớn và áp dụng cơ chế “đóng cửa mỏ từng phần” để doanh nghiệp bàn giao đất sớm, tạo quỹ đất phát triển, tái sinh chu kỳ khai thác tiềm năng đất.

Bên cạnh đó, Quảng Ninh cần ứng dụng mạnh mẽ công nghệ số để giám sát đất mỏ. Công nghệ GIS, mô hình 3D và UAV có thể hỗ trợ theo dõi biến dạng địa hình, tốc độ phủ xanh, dòng chảy bề mặt và nguy cơ trượt lở. Việc số hóa toàn bộ quỹ đất sau khai thác sẽ giúp tỉnh chủ động trong tái quy hoạch, đồng thời tăng tính minh bạch và khả năng giám sát của cộng đồng.

ii) Giải pháp đối với đất sau khai thác Titan ở Bình Thuận và Ninh Thuận

Đối với titan ven biển, thách thức lớn nhất là sa mạc hóa, cát bay, cát chảy và phục hồi dinh dưỡng đất sau khi tầng đất bị đảo lộn hoàn toàn. Giải pháp cốt lõi đầu tiên là ổn định nền đất và chống cát di động, trong đó cây chắn gió đóng vai trò trọng yếu. Bình Thuận và Ninh Thuận cần xây dựng hệ thống vành đai chắn gió theo mô hình ba lớp: lớp cây thân gỗ rừng phòng hộ (phi lao, keo, bạch đàn), lớp dây leo và lớp thảm cỏ giữ cát. Việc phủ đất mịn và cải tạo đất bằng phân hữu cơ, bùn thải xử lý hoặc chế phẩm vi sinh là bắt buộc nhằm tái tạo tầng dinh dưỡng tối thiểu cho cây trồng.

Một vấn đề quản lý nổi bật ở Bình Thuận là hơn 30 giấy phép khai thác chưa có quyết định giao đất hoặc thuê đất, dẫn đến việc nhiều khu vực sau khai thác bị “treo pháp lý”. Giải pháp căn bản là UBND tỉnh cần có cơ chế tháo gỡ cho doanh nghiệp hoàn thành thủ tục đất đai trước khi khai thác hoặc thu hồi giấy phép trong điều kiện doanh nghiệp không đảm bảo được các yêu cầu; mọi trường hợp khai thác trên đất chưa được giao phải tạm dừng. Việc này giúp địa phương chủ động trong quản lý và nhận bàn giao đất phục vụ quy hoạch dài hạn.

Về sử dụng đất sau khai thác khoáng sản titan ở Ninh Thuận, Bình Thuận có nhiều lợi thế để phát triển năng lượng tái tạo như điện gió và điện mặt trời do địa hình thoáng và bức xạ cao. Các khu vực đã khai thác nhưng khó phục hồi nông nghiệp có thể ưu tiên chuyển đổi sang năng lượng tái tạo, tạo giá trị kinh tế lớn và bền vững hơn so với mục đích trồng trọt. Các khu vực đã ổn định có thể quy hoạch thành du lịch sinh thái cồn cát, công viên địa chất, hoặc các khu nghỉ dưỡng ven biển. Trong khi đó, những nơi có điều kiện đất tốt hơn có thể phát triển mô hình nông nghiệp đặc thù vùng khô hạn như nha đam, nho, thanh long kỹ thuật cao hoặc các mô hình trồng dược liệu chịu hạn.

Bên cạnh sử dụng đất, công tác giám sát môi trường khu vực titan cần đặc biệt chú trọng đến hàm lượng phóng xạ tự nhiên, ổn định địa hình, và mực nước ngầm. UBND các tỉnh Ninh Thuận, Bình Thuận cần tổ chức quan trắc định kỳ, đồng thời hình thành cơ sở dữ liệu chung giữa để theo dõi lâu dài tình trạng đất khai thác khoáng sản. Việc phục hồi đất sau khai thác titan luôn đòi hỏi thời gian dài, từ 5–10 năm, nên UBND tỉnh cần có quy hoạch phục hồi từng giai đoạn và theo tiêu chuẩn để đánh giá hiệu quả.

iii) Đối với đất sau khai thác khoáng sản bauxite

Đối với bauxite Tây Nguyên, đặc thù khai thác lộ thiên làm thay đổi địa hình và bóc tách lớp đất mặt đỏ bazan, vốn là tài nguyên quý giá. Do đó, điều quan trọng nhất là cơ chế giảm sát trong hoạt động thu hồi, lưu giữ và bảo vệ đất mặt ngay từ giai đoạn khai thác, bởi nếu không được bảo quản, lưu trữ tốt thì lớp đất mặt bị rửa trôi hoặc bị khai thác trái phép sẽ khiến việc phục hồi gần như không thể thực hiện được. Các doanh nghiệp cần áp dụng kỹ thuật bóc và lưu trữ đất mặt theo từng lớp, được che phủ và bảo vệ trong chu kỳ khai thác và được hoàn thổ theo phương pháp cuốn chiếu.

Một yêu cầu cấp bách là đẩy nhanh thủ tục đóng cửa mỏ, bởi nhiều diện tích đã hoàn thổ nhưng chưa được xác nhận đóng cửa mỏ, khiến địa phương không thể nhận lại đất. Tỉnh cần phối hợp với doanh nghiệp và Bộ NNMT để có cơ chế đặc thù đối với đất khai thác khoáng sản bauxite như quy trình đóng cửa mỏ, rút ngắn thời gian thẩm định và đảm bảo tính liên thông giữa hồ sơ khoáng sản – môi trường – đất đai. Ngoài ra, việc quản lý hồ bùn đỏ tại nhà máy alumin cũng là yêu cầu quan trọng để bảo vệ chất lượng đất và nguồn nước xung quanh. Hệ thống quan trắc tự động, theo dõi mực nước, thành phần hóa học và khả năng rò rỉ cần được hoàn thiện theo chuẩn quốc tế nhằm ngăn ngừa rủi ro môi trường.

Một trong những khó khăn lớn tại Tân Rai và Nhân Cơ là tỷ lệ hoàn nguyên còn thấp so với diện tích đã khai thác. Vì vậy, giải pháp cho vấn đề này là chính quyền địa phương, Bộ NNMT có chính sách hoàn nguyên theo chu kỳ ngắn: vừa khai thác vừa hoàn nguyên song song, đồng thời trả lại đất cho địa phương quản lý sau khi kết thúc chu kỳ khai thác theo từng khu vực.

Quy hoạch sử dụng đất sau khai thác bauxite cần ưu tiên những vùng có khả năng sản xuất nông nghiệp cần hướng đến mô hình nông – lâm kết hợp, trồng cà phê, hồ tiêu, mắc-ca hoặc cây ăn quả nhằm mang lại giá trị kinh tế lâu dài để tăng sinh kế cho người dân, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số và người dân bị thu hồi đất cho dự án khai thác bauxite. Đối với các khu vực có địa hình phù hợp, tỉnh có thể quy hoạch lại thành khu công nghiệp phụ trợ alumin, vùng logistics hoặc khu chế biến sâu khoáng sản. Trong một số trường hợp, địa phương có thể tận dụng các khu vực bằng phẳng để phát triển năng lượng tái tạo hoặc dự án thủy lợi, nhất là khi nhiều moong khai thác có thể được cải tạo thành hồ chứa nước phục vụ sản xuất nông nghiệp. Các vùng không phù hợp nông nghiệp, không có lợi thế về không gian thì có thể chuyển đổi sang trồng rừng phục hồi hoặc làm hồ chứa nước phục vụ thủy lợi và sinh thái.

Một giải pháp quan trọng khác là rút ngắn thời gian lập và phê duyệt Đề án đóng cửa mỏ. Hiện nhiều diện tích sau khai thác đã hoàn thổ nhưng chưa được đóng cửa mỏ để bàn giao cho địa phương, gây lãng phí và ảnh hưởng đến quy hoạch sử dụng đất. Vì vậy, cần chuẩn hóa quy trình đóng cửa mỏ theo hướng đơn giản hóa thủ tục, tăng cường tính liên thông giữa cơ quan khoáng sản – đất đai – môi trường và quy hoạch tỉnh. Tỉnh cũng cần thiết lập hệ thống giám sát bằng thiết bị bay không người lái (UAV) để theo dõi biến động đất khai thác khoáng sản bauxite, độ ổn định mái dốc và mức độ tái sinh thảm thực vật.

IV. KẾT LUẬN

            Các giải pháp quản lý và sử dụng đất sau khai thác than, titan và bauxite phải mang tính đặc thù theo từng loại khoáng sản, đồng thời gắn với điều kiện tự nhiên – kinh tế – xã hội của địa phương. Với than, trọng tâm là ổn định địa hình, chuyển đổi moong và bãi thải thành hồ sinh thái, rừng phòng hộ hoặc không gian đô thị mới. Với titan, ưu tiên lớn nhất là chống sa mạc hóa, hoàn thiện thủ tục đất đai và phát triển năng lượng tái tạo – du lịch sinh thái. Với bauxite, trọng tâm là bảo tồn đất mặt, hoàn nguyên sinh thái theo chu kỳ và chuyển đổi đất sang nông – lâm nghiệp hoặc công nghiệp phụ trợ alumin. Khi các giải pháp trên được triển khai đồng bộ, quỹ đất sau khai thác sẽ không chỉ được phục hồi mà còn trở thành nguồn lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế – xã hội tại các địa phương.         

LỜI CẢM ƠN

Nghiên cứu này thuộc Chương trình khoa học và công nghệ trọng điểm cấp Bộ: “Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn phục vụ xây dựng, hoàn thiện chính sách, pháp luật về tài nguyên và môi trường giai đoạn 2021-2025”, Mã số chương trình TNMT.01/21-25, thực hiện bởi nhóm nghiên cứu đề tài “Nghiên cứu cơ sở khoa học, thực tiễn và đề xuất giải pháp quản lý, sử dụng đất sau khai thác khoáng sản”, Mã số: TNMT.2024.01.02.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1.      Tập đoàn Công nghiệp Than – Khoáng sản Việt Nam (TKV) (2022). Báo cáo hiện trạng môi trường năm 2021–2022 tại các đơn vị thành viên. Quảng Ninh.

2.      Tổng hợp số liệu từ Sở Tài nguyên và Môi trường các tỉnh Quảng Ninh, Đắk Nông, Lâm Đồng, Bình Thuận. Các kỳ báo cáo thường niên về chất lượng môi trường không khí, nước và đất tại các khu vực có hoạt động khai thác khoáng sản.

3.      Vũ Thắng Phương (2019). Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp quản lý, sử dụng hợp lý đất đai vùng than tại thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh. Luận án Tiến sĩ, Trường Đại học Tài nguyên và Môi trường Hà Nội.

4.      Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn (IPSARD) (2021–2022). Kết quả điều tra xã hội học tại một số địa phương có hoạt động khai thác khoáng sản. Hà Nội: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.

5.      Viện Khoa học Địa chất và Khoáng sản Việt Nam (2019–2021). Tổng hợp chuyên đề đánh giá tác động khai thác khoáng sản đến môi trường đất tại Việt Nam. Hà Nội: Bộ Tài nguyên và Môi trường.

6.      QCVN 03:2015/BTNMT – Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường đất.

Tiếng Anh

7.      Anderson J.E. (1985), The Relative Inefficiency of Quota, The Cheese Case, American Economic Review, 75(1), pp. 178- 90.

8.      Borkakati R. P., Virmani S. S. (1997), Genetics of thermosensitive genic male sterility in Rice, Euphytica 88, pp. 1-7.

9.      Boulding K. E. (1955), Economics Analysis, Hamish Hamilton, London.

10.   Burton G. W. (1988), “Cytoplasmic male- sterility in pearl millet (penni- setum glaucum L.)”, Agronomic Journal 50, pp. 230-231.

11.   Central Statistical Oraganisation (1995), Statistical Year Book, Beijing.

12.   FAO (1971), Agricultural Commoditym Projections (1970-1980), Vol. II, Rome.

13.   Institute of Economics (1988), Analysis of Exependiture Pattern of Urban Households in Vietnam, Departement of Economics, Economic Research Report, Hanoi.

Solutions to improve legal policies on land management and improve land use efficiency after mineral exploitation.

Abstract

            Over the past decades, mineral eactivities,  particularly coal, bauxite, and titanium have generated substantial revenue for the State budget and created jobs for tens of thousands of workers. However, these activities have also left behind severe consequences for land resources, the environment, and natural landscapes. Currently, the extraction of coal in Quang Ninh, of bauxite in Dak Nong and Lam Dong, and of titanium in Ninh Thuan and Binh Thuan poses significant challenges for regulatory authorities as well as mining enterprises in managing and using post-mining land to ensure effective land utilization in accordance with Resolution No. 18-NQ/TW.

            A distinctive characteristic of these mining activities is the formation of deep pits, massive waste dumps, and enormous volumes of stripped soil and rock, which substantially deform the terrain and pollute water resources. For post-coal-mining land, the People’s Committee of Quang Ninh Province has oriented land use toward landscape restoration and functional transformation following ecological and environmental principles. The province plans to convert nearly 4,200 hectares in the “reduced coal mining zone” of Ha Long City (Ha Lam, Ha Trung, Ha Tu, Ha Phong, Ha Khanh) from mining use to urban, service, and landscape functions—such as golf courses, forest parks, high-tech agriculture, and urban service spaces—under Decision No. 80/QĐ-TTg of the Prime Minister approving the Quang Ninh Provincial Planning for the period 2021–2030, with a vision to 2050.

            Bauxite mining is concentrated in the Central Highlands (Dak Nong and Lam Dong), with total reserves exceeding 5.4 billion tons of ore. Open-pit extraction is conducted at an average depth of 2–4 meters, creating shallow pits and large-scale red-mud storage facilities. Tan Rai (Lam Dong) and Nhan Co (Dak Nong) projects have a combined land restoration area of more than 3,000 hectares, of which approximately 50% has been revegetated after five years.

            Meanwhile, Ninh Thuận and Bình Thuận contain the largest Titan–Zircon reserves in Việt Nam, accounting for more than 90% of the country’s total coastal placer titanium resources. This region is the national center of coastal titanium mining, with deposits concentrated along coastal sand dunes. Binh Thuan alone contains “over 90% of the national titanium reserves.” The affected areas extend along the coastal dune systems from Ninh Chu – Phuoc Dinh (Ninh Thuan) to Bac Binh, Tuy Phong, and Ham Thuan Nam – Bac Binh (Binh Thuan), with more than 20,000 hectares impacted, of which approximately 40% has not yet been rehabilitated or put back into use.

            Therefore, research and the development of orientations for post-mining land management and use are urgently needed to ensure the efficient utilization of land resources, support ecological restoration, and promote sustainable development. Correspondingly, the formulation of policy and legal improvements on land management, along with solutions to enhance the effective use of land after mineral extraction—aligned with the characteristics of each type of mineral, the terrain, and the socio-economic conditions of each locality—is an essential task at present.