Ngay cả giữa đại dịch Covid, nỗi lo không tiếp cận được nguồn thực phẩm đôi lúc dấy lên, nhưng rồi nhanh chóng biến mất, khẳng định những thành tựu về an ninh lương thực đất nước. Vậy nhưng đã gần 25 năm kể từ khi những trăn trở về thực phẩm an toàn được đặt ra, chúng ta vẫn chưa có câu trả lời thỏa đáng. Quãng thời gian này lấy mốc từ Quyết định 67/1998/QĐ-BNN-KHCN ngày 28 tháng 4 năm 1998 quy định tạm thời về sản xuất rau an toàn.
Văn bản này đánh dấu ý thức của chính phủ thời điểm đó về tình hình sản xuất mất an toàn trong nước. Kể từ mốc này, rất nhiều văn bản luật pháp khác đã ra đời, nhưng chưa đưa giải pháp nào trọn vẹn. Vậy trong bối cảnh hiện tại, Việt nam cần làm gì ? với chiến lược nào ? và lộ trình nào ? để giải bài toán đã tồn tại gần một phần tư thế kỷ.
Giống nhiều nước trên thế giới, Việt nam để tư nhân tự do điều tiết cung cầu thị trường nông thực phẩm. Thực phẩm là một hàng hóa đặc biệt, không giống những hàng hóa khác.
Nếu không an toàn, thực phẩm đi vào cơ thể gây ngộ độc, hoặc gây bệnh. Vì vậy, việc lưu hành hàng hóa này trên thị trường về lý thuyết phải luôn đáp ứngtiêu chuẩn an toàn. Thực tế, Việt nam chưa làm được điều này. Rất nhiều thực phẩm bán trên thị trường không đảm bảo an toàn, nhưng người dân vẫn mua về ăn vì nhiều lý do. Hiện tại tại chúng ta không thiếu chế tài. Vấn đề nằm ở việc kiểm soát, áp dụng chế tài thực tế trong hoàn cảnh Việt nam. Cụ thể hơn, nó liên quan đến những vấn đề sâu xa của khu vực kinh tế nông nghiệp, với những khó khăn riêng đặc thù, một phần do lịch sử để lại. Đó là lý do vì sao các biện pháp được thế giới sử dụng, vẫn chưa phát huy hiệu quả khi áp dụng ở Việt nam.
I. Kiểm soát thực phẩm, thế giới làm gì ?
Trên thế giới, thị trường nông thực phẩm luôn chịu quản lý pháp luật nghiêm ngặt. Nhiều người vẫn nghĩ kinh tế thị trường là mọi người tự do kinh doanh, miễn thị trường có nhu cầu. Thật ra, cần nói đầy đủ là tự do kinh doanh những gì luật pháp không cấm. Cách hiểu đúng quan trọng, vì liên quan đến thực phẩm, danh sách « cấm » của các quốc gia luôn rất dài, rất phức tạp. Quốc gia càng phát triển, tiêu chuẩn ATTP càng cao, cấm càng nhiều. Dễ thấy điều này khi doanh nghiệp Việt nam xuất vào các thị trường lớn như Mỹ, Nhật hay châu Âu. Rào cản lớn nhất luôn là rào cản quy chuẩn an toàn. Nếu không đạt an toàn, không thể bán trên thị trường của họ. Nói ngắn gọn, hệ thống kiểm soát an toàn là công cụ sàng lọc để có ATTP. Các biện pháp khác như sử dụng các tiêu chuẩn chất lượng cao, các GAP, sử dụng HACCP, các tiêu chuẩn tư nhân hay sử dụng công nghệ cao để truy xuất thông tin vv... tuy cần thiết nhưng đều không thể thay thể lưới kiểm soát cơ bản là lưới dựa trên các quy chuẩn. Không có một hệ thống kiểm soát và thực thi lưới kiểm soát cơ bản, không bao giờ có thực phẩm an toàn.
Khái niệm hệ thống kiểm soát thực phẩm đã được FAO phổ biến từ nửa cuối thế kỷ 20, ngõ hầu chia sẻ các kinh nghiệm tới các nước đang phát triển. Theo các tài liệu hướng dẫn thực hành của FAO thì một hệ thống kiểm soát thực phẩm ở cấp quốc gia cần có 5 bộ phận:
- Một là có cơ sở pháp lý quy định rõ những gì là an toàn, những gì bị cấm, tức là thiết lập
lưới an toàn tối thiểu mà nếu không đạt yêu cầu thì hàng hóa phải bị cấm.
- Hai là có các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và khả năng triển khai cơ sở pháp lý.
- Ba là có cơ quan chức năng để tiến hành kiểm tra thanh tra thực địa.
- Bốn là có hệ thống phòng thí nghiệm để tiến hành phân tích rủi ro một cách thực tế.
- Năm là có các chương trình thông tin, giáo dục người sản xuất kinh doanh tham gia vào chuỗi thực phẩm. Tại Việt nam, chúng ta đã bắt đầu xây dựng hệ thống kiểm soát. Luật ATTP ra đời từ 2010 cùng với
việc hướng đến sử dụng Codex Alimentarius làm lưới bảo vệ an toàn cơ bản. Khi so sánh với 5 yêu cầu của FAO nói trên, thì chúng ta dường như có đủ hết. Chúng ta đã có cơ sở pháp lý, nền tảng là Luật An toàn thực phẩm, và áp dụng Codex đang hoàn thiện. Chúng ta có các cơ quan cấp bộ và cấp địa phương để triển khai luật, thực hiện thanh tra & kiểm tra thực địa. Chúng ta cũng đã xây dựng hệ thống phòng thí nghiệm để phân tích mẫu thực phẩm. Cuối cùng chúng ta có các chương trình phòng ngừa và các biện pháp giáo dục để nâng cao kiến thức của người sản xuất kinh doanh thực phẩm. Hệ thống kiểm soát thực phẩm của Việt nam được xây dựng trên một logic hiện đại, có nhiều điểm chung với các tiêu chuẩn đang được Thế giới sử dụng. Đó là những thành tựu. Tuy nhiên, chúng ta còn thiếu gì so với thế giới ?
Việc so sánh với những quốc gia phát triển cho thấy chúng ta dường như không có 3 cơ chế quan trọng mà nếu thiếu hệ thống sẽ không thể phát huy tác dụng.
- Một là thiếu việc xác định rõ ràng trách nhiệm pháp lý của người sản xuất kinh doanh thực phẩm.
- Hai là thiếu nền tảng quản lý ATTP trên cơ sở quản lý rủi ro.
- Ba là, không sử dụng sức mạnh của người tiêu dùng.
I. 1 Trách nhiệm pháp lý, nền tảng của mọi hệ thống kiểm soát
Ai làm sai, người đấy phải bị phạt. Nguyên tắc đơn giản này là nền tảng của mọi hệ thống kiểm soát trên thế giới.
Tuy nguyên tắc dễ hiểu, thực tế áp dụng đòi hỏi phải xác định định được chủ thể nơi xảy ra lỗi sai, tức là lỗi vi phạm an toàn. Sau đó là phải xác định được lỗi sai cụ thể là gì. Cuối cùng là phải có chế tài phạt thích hợp. Ở Việt nam thì ngay từ bước 1 là bước xác định ai có lỗi đã xuất hiện khó khăn. Lý do vì trên thực tế chúng ta chưa bắt người sản xuất kinh doanh chịu trách nhiệm pháp lý một cách rõ ràng. Trên thế giới, việc nắm bắt trách nhiệm các chủ thể sản xuất kinh doanh thực phẩm dựa chủ yếu vào nắm hoạt động kinh doanh. Mỗi một chủ thể bắt đầu sản xuất & kinh doanh đều bắt đầu bằng việc đăng ký hành chính, và bị quản lý trên cơ sở mã số kinh doanh. Trên cơ sở này, cơ quan nhà nước dựa vào mã số đăng ký quản lý các hoạt động, và xác định vi phạm. Việt Nam hiện tại gặp một khó khăn lớn, là tồn tại song song hai khu vực cùng tham gia sản xuất kinh doanh thực phẩm: doanh nghiệp và khu vực kinh tế hộ gia đình. Doanh nghiệp có mã số kinh doanh, nhưng hộ gia đình lại hoạt động không mã số. Việc không quản lý khối hộ gia đình dẫn đến các con đường tắt cho phép đưa nông sản thực phẩm không an toàn vào thị trường, ví dụ như đi qua thương lái, tiểu thương, đi
qua chợ nông thôn, hoặc đi qua doanh nghiệp bằng cách làm giả, hoặc trốn giấy tờ cho các lô thực phẩm sai phạm.
Nói như vậy không có nghĩa là doanh nghiệp không có sai phạm. Nhưng sai phạm doanh nghiệp về lý thuyết có thể xác định được bằng quản lý hoạt động kinh doanh. Còn với hộ gia đình thì không quản lý được. Một số thành phố lớn như TP Hồ Chí Minh, Đà Nẵng mong muốn tiến hành kiểm tra nghiêm tất cả thực phẩm vào thành phố. Tuy ý tưởng tốt, thực tế các thành phố không đủ nguồn lực để kiểm tra đầu chuỗi. Các nông hộ thường nằm ở nông thôn, lại trên một tỉnh & địa phương khác, không thể cử người đi khắp nơi để tầm soát.
Ở khía cạnh này, chỉ có chính phủ mới có đủ nguồn lực để quản lý khu vực nông nghiệp nông thôn, và áp đạt một khung quản lý đồng bộ toàn quốc. Nắm được những chủ thể đưa thực phẩm vào thị trường là một khâu rất quan trọng. Nếu không làm được, để nông sản thực phẩm không kiểm soát vào được vào trong thị trường rồi mới kiểm soát thì quá muộn. Thực phẩm sẽ được gửi đi khắp nơi, các lô hàng trộn lẫn vào nhau, rất khó tìm được sai phạm đến từ đâu nữa. Việc gán trách nhiệm pháp lý một cách đồng bộ cho các chủ thể trên chuỗi thực phẩm, nhất là ở đầu chuỗi, do đó sớm hay muộn cũng phải xảy ra nếu muốn thật sự giải quyết vấn đề. Tại châu Âu, một quy tắc tuy cực đoan nhưng hiệu quả là lỗi phát hiện ở đâu, chủ thể kinh doanh thực phẩm tại đó phải chịu trách nhiệm. Và bất kể họ có là gây ra lỗi hay không. Quy tắc này làm bất cứ ai sản xuất
kinh doanh phải thận trọng và có trách nhiệm với hoạt động của mình, không thể tìm cách trốn trách nhiệm khi bị thanh tra. Ví dụ, không thể nói tôi bán thịt lợn bệnh hay rau có tồn dư hóa chất cao, nhưng lỗi là do người cung cấp gây ra, tôi chỉ là trung gian phân phối nên vô can. Áp dụng quy tắc này hiện tại chắc sẽ rất khó ở Việt nam. Tuy nhiên đã đến lúc thấy rằng nếu ai cũng tìm cách đổ lỗi, không chịu trách nhiệm gì, thì chỉ người tiêu dùng bị thiệt thòi. Việc gắn trách nhiệm với chủ thể chuỗi thực phẩm ở Việt nam có thể được áp dụng một cách linh hoạt, nhất là ở đầu chuỗi. Các nông hộ có thể tiếp tục tự do hoạt động, miễn là có một đơn vị nào đó chịu sự quản lý nhà nước, giữ trách nhiệm thay họ trước pháp luật. Một số trường hợp như sau có thể xảy ra:
- Một là nếu các nông hộ cung cấp thông qua doanh nghiệp, thì có thể bắt doanh nghiệp thu mua là người chịu trách nhiệm. Các doanh nghiệp như các siêu thị lớn đã áp dụng hình thức này trong quan hệ hợp đồng. Doanh nghiệp yêu cầu nông hộ sản xuất theo những tiêu chuẩn họ đề ra, sau đó kiểm tra khi thu mua. Nếu phát hiện không đạt yêu cầu thì từ chối nhận hàng, và thậm chí phạt hợp đồng. Về mặt pháp lý thì doanh nghiệp thu mua là người chịu trách nhiệm về sản xuất an toàn, nên câu chuyện trách nhiệm pháp lý coi như được giải quyết. Trách nhiệm giữa doanh nghiệp và nông hộ là điều khoản hợp đồng nên nhà nước không cần thiết phải quản lý.
- Hai là nếu nông hộ sản xuất tự mình tham gia kinh doanh thì phải đi qua một đơn vị nào có tư cách pháp nhân rõ ràng, như tổ hợp tác, hay hợp tác xã đứng ra chịu trách nhiệm. Việc này có thể diễn ra trên cơ sở một hợp đồng dịch vụ. Các nông hộ trả tiền phí dịch vụ kiểm soát, hợp tác xã
kiểm tra và xác nhận an toàn, đồng thời chịu trách nhiệm pháp luật. Đối với các hợp tác xã đã thành công trong việc đảm bảo các chứng nhận an toàn (ví dụ chứng nhận rau an toàn RAT, hay thậm chí rau VIETGAP), thì việc xác nhận mới này không có gì mới. Có thể coi chứng nhận này là một dịch vụ thêm vào trong danh sách các dịch vụ mà HTX cung cấp mà thôi.
- Trường hợp thứ ba thách thức nhất, là đối với các hộ gia đình tự kinh doanh nhỏ lẻ, không phối hợp với hợp tác xã, sau đó bán hàng thông qua thương lái cũng là những người không có đăng ký. Đây cũng là trường hợp phổ biến nhất và là một nguồn gây rủi ro mất an toàn đáng kể. Trường hợp này cần yêu cầu các hộ ngoài hợp tác xã, hoặc phải đi đăng ký để có tư cách doanh nghiệp,
hoặc phải tham gia đóng phí dịch vụ cho HTX địa phương nơi họ sản xuất. Bởi vì nếu nhà nước tiếp tục không yêu cầu họ trách nhiệm gì, sẽ không bao giờ giải được bài toàn mất ATTP. Ngoài ra, yêu cầu các hình thức truy xuất thông tin sản phẩm về bước trước cũng là một cách giúp
tăng cường trách nhiệm pháp lý. Ở châu Âu nơi áp dụng quy tắc trách nhiệm khắt khe, luật pháp song song cho phép chủ thể kinh doanh đi tìm nguồn gốc lỗi từ người cung cấp. Nếu chứng minh được sản phẩm đã có vấn đề từ bước trước, trách nhiệm sẽ được chuyển cho người đứng trước trong chuỗi. Cứ như vậy, sẽ lần ngược được đến người gây lỗi đầu tiên, và bắt họ phải chịu hoàn toàn trách nhiệm. Hình thức lần ngược này là nền tảng truy xuất nguồn gốc, gọi chính xác là đảm bảo 3khả năng truy xuất (traceability). Ngày hôm nay, thế giới hiện đại yêu cầu thực phẩm phải bị truy xuất thông tin hai chiều - một bước trước, một bước sau - tức là cả truy xuất về đầu chuỗi cũng như về cuối chuỗi để thông báo cho khách hàng. Thế nhưng vào khởi điểm, nó xuất phát chỉ là làm thế
nào tìm lại được ai đã giao lô hàng bị lỗi, nhờ đó truy ngược được lỗi này đến từ khâu nào trong chuỗi thực phẩm. Để làm được điều này, không nhất thiết yếu cầu khả năng truy xuất dựa trên công nghệ cao. Cũng không nhất thiết phải truy vấn đến tận cùng nguồn gốc. Mà chỉ cần yêu cầu mỗi đơn vị duy trì một danh sách quản lý thực phẩm nội bộ, nơi môi lô thực phẩm đưa vào kinh doanh được gắn thông tin, cho phép biết ai đã là người cung cấp ở bước trước đó. Việt nam có thể dựa trên nguyên tắc này để yêu cầu một khả năng truy xuất linh hoạt. Hiện tại việc triển khai khó khăn vì chúng ta muốn triển khai ở diện rộng, và muốn làm tới tận gốc. Tức là yêu cầu một hệ mã số đồng bộ cho tới tận nông dân, cho phép cơ quan quản lý lần được tới tận đầu chuỗi mỗi khi đọc mã. Mã số nói đến ở đây là một hệ mã quản lý mới mà chính phủ muốn xây
dựng, không phải mã số kinh doanh. Lý do là vì như nói ở trên các hộ nông dân hiện không có mã kinh doanh. Trong hoàn cảnh hiện tại rất khó để thực hiện điều này, chính vì thế mà đã không thể triển khai được như mong muốn. Trong khi đây thực ra không phải là điều kiện tiên quyết. Nghĩa là, không nhất thiết có một hệ mã số ở cấp quốc gia thì mới làm truy xuất được. Chúng ta có thể yêu cầu mỗi đơn vị sử dụng mã quản lý riêng nội bộ của mình. Điều kiện duy nhất là trước đó nhà nước phải nắm được hoạt động sản xuất kinh doanh của họ, thông qua việc gán trách nhiệm pháp lý như đã nói ở trên. Yêu cầu nói trên là khả thi, vì các doanh nghiệp kinh doanh vẫn luôn có hệ thống quản lý giám sát.
Họ phải nắm được người đưa hàng cho mình ở bước trước, vì phải đảm bảo an toàn kinh doanh. Họ luôn có thể lần lại xem lô hàng nào do ai đưa có vấn đề gì. Còn đối với doanh nghiệp thu mua nông sản từ hộ gia đình, thì họ cũng vấn biết rõ ai đưa hàng và có thể tìm được người đã gây ra vấn đề ở khâu đồng ruộng.
Do đó điều nên làm là giờ đây yêu cầu họ thực hiện lên danh sách hàng hóa và người cung cấp một cách hệ thống, và phải cung cấp những thông tin này cho nhà nước khi phát hiện sai phạm. Nếu không cung cấp, họ sẽ phải tự chịu trách nhiệm trực tiếp, không đổ lỗi cho ai
được nữa. Việc thực thi có thể thí điểm ở một số ngành hàng , trước khi áp dụng với tất cả thực phẩm.
Nói tóm lại, nếu là được hai điều: (1) là là yêu cầu được mỗi cơ sở kinh doanh hoặc mỗi hợp tác xã/ tổ hợp tác đại diện cho nông dân phải chịu trách nhiệm pháp lý, (2) là yêu cầu mỗi đơn vị phải thực hiện truy xuất ở bước trước, thì đã là một tiến bộ khổng lồ trên toàn hệ thống. Hệ thống kiểm soát nhà nước về cơ bản sẽ hoạt động trơn tru. Việc xây dựng các mã quản lý ở cấp quốc gia, có thể chờ làm tiếp trong giai đoạn sau đó.
II.2 Tăng kiểm soát sản phẩm, bớt kiểm tra giấy tờ
Kể từ luật ATTP, Việt nam triển khai một hệ thống giấy tờ để quản lý ATTP. Đó là các giấy chứng nhận đủ điều kiện sản xuất an toàn, và đủ điều kiện kinh doanh an toàn. Các giấy này được cấp dựa trên một số điều kiện cơ sở, ví dụ như với sản xuất phải đủ điều kiện đất, nước tưới, vật tư đầu vào, người sản xuất phải được tập huấn an toàn ; với kinh doanh là điều kiện diện tích hay điều kiện vệ sinh của cơ sở kinh doanh, chứng nhận tập huẩn người kinh doanh. vân vân...Các giâý này đã phát
huy những hiệu quả nhất định. Nó yêu cầu người sản xuất kinh doanh ý thức rõ ràng hơn trách nhiệm của mình. Nếu bị treo, hoặc thu hồi giấy, cũng sẽ không thể tiếp tục hoạt động. Điểm mạnh của nó, là cơ quan nhà nước có thể tiến hành kiểm soát nhanh và nhiều cơ sở. Điều này rất quan
trọng với một đất nước đông người tham gia vào kinh doanh thực phẩm như Việt nam. Còn điểm yếu nằm ở chỗ nó chỉ quản lý điều kiện cơ sở, không kiểm soát thực phẩm thật. Vì thế, không nắm được rủi ro thật sự nếu sản phẩm có rủi ro. Tại các nước phát triển, cả hai hình thức kiểm soát giấy tờ doanh nghiệp và kiểm soát sản phẩm được tiến hành song song. Kiểm soát giấy thường chỉ là phần phụ. Đối tượng chính của kiểm soát luôn là sản phẩm. Muốn biết sản phẩm có rủi ro không, bắt buộc phải lấy mẫu và tiến hành phân tích tồn dư. Đối với sữa và sản phẩm thịt là tồn dư các chất cấm, các hormonne tăng trưởng, tồn dư kháng sinh. Đối với thực vật là tồn dư chất BVTV, tồn dư vi sinh, vv. Việc lấy mẫu được tiến hành ngẫu nhiên hoặc định kỳ hàng tuần, hàng tháng, với số lượng mẫu đủ để tiến hành thống kê. Ngoài ra, lấy mẫu trong trường hợp có nghi ngờ sai phạm vào bất kỳ lúc nào. Việt nam đã ý thức được vai trò của phân tích lấy mẫu, và luật An toàn thực phẩm cũng có đề cập đến điều này liên quan đến hệ thống phòng thí nghiệm. Nhưng thực tế thì chủ yếu chúng ta chủ yếu tiến hành Thanh tra vi phạm giấy tờ, chứ không thực hiện lấy mẫu phân tích một cách hệ thống. Nguyên nhân là vì không có nguồn lực tài chính và nhân lực để làm.
Một khó khăn lớn với việc kiểm tra lấy mẫu ở Việt nam là hệ thống phân phối thực phẩm gồm nhiều người kinh doanh nhỏ lẻ, yêu cầu một lượng mẫu khổng lồ nếu phải lấy liên tục. Để giải quyết chuyện này, cần yêu cầu tập trung hàng hóa qua các điểm tập kết như chợ đầu mối. Sau đó chỉ
lấy mẫu hệ thống tại các điểm tập trung này, vì thực tế các chợ nhỏ và các điểm bán lẻ đều chủ yếu lấy hàng từ nguồn đầu mối. Do đó nếu kiểm tra sát các chợ đầu mối, chợ lớn trong thành phố, hoặc các siêu thị lớn thì đã bao phủ được một lượng lớn hàng trên thị trường. Trong giai đoạn vừa qua, nhiều chợ đầu mối ở các thành phố lớn đã triển khai test nhanh với công cụ test được nước ngoài hỗ trợ. Khảo sát người quản lý các chợ đều có cái nhìn tích cực. Nhưng vấn đề không được giải quyết, vì việc lấy mẫu không làm đều đặn. Thực tế triển khai test chủ yếu theo các chương trình trọng điểm. Nguồn lực NAFIQAD và các cơ quan liên ngành địa phương đều có hạn; Khi qua giai đoạn kiểm tra trọng điểm cũng đồng thời hết luôn test nhanh. Giải pháp ở đây là nhà nước cần đưa thêm nguồn lực, thiết bị test, và lấy mẫu hệ thống. Đành rằng để lấy mẫu và phân tích liên tục sẽ rất tốn kém, nhưng có bột mới gột nên hồ. Chỉ có thể có ATTP nếu việc kiểm tra lấy mẫu được thực hiện liên tục. Ngoài ra không có phép mầu nào khác.
II.3 Phân tích rủi ro độc lập, một cách làm giảm chi phí
Tại các quốc gia phát triển, việc lấy mẫu thử ngẫu nhiên được tiến hành rất thường xuyên. Lấy mẫu ngẫu nhiên chi phí sẽ thấp hơn lấy mẫu định kỳ. Tuy nhiên, độ bao phủ cũng sẽ thấp hơn, vì người sản xuất kinh doanh có thể đối phó. Ví dụ không tuân thủ sau khi bị lấy mẫu ngẫu nhiên một lần, vì biết xác xuất bị ngẫu nhiên lần thứ hai thấp. Để giải quyết chuyện này, có thể sử dụng các thuật toán để phân loại cơ sở. Những cơ sở có nhiều dấu hiệu rủi ro, ví dụ ngành hàng nhạy cảm như thịt tươi sống, hay điều kiện vệ sinh không thật tốt sẽ bị tăng tần suất lấy mẫu lên. Khi tăng tần suất, việc kiểm soát vi phạm cũng đồng thời được thắt chặt.
Để làm như thế, cần phải có một mô hình phân tích rủi ro. Một khi đã biết mức độ rủi ro, thì việc tập trung vào lấy mẫu phân tích hay test nhanh sẽ « trúng đích » hơn nhiều. Tiết kiệm được nhiều chi phí. Nói cách khác, nguồn lực ta yếu, nhưng nếu sử dụng thông minh dồn hết vào những điểm rủi ro cao thì kết quả vẫn đảm bảo. Tại các điểm rủi ro thấp thì tần suất cũng bớt đi. Nắm rõ mức độ rủi ro và nơi có rủi ro là điều kiện tiên quyết.
Phân tích rủi ro hay phân tích nguy cơ là mô hình quản lý hiện đại được Mỹ và châu Âu sử dụng.
Nó bao gồm 3 bước: đánh giá rủi ro, quản lý rủi ro và thông tin về rủi ro. Đánh giá rủi ro được thực hiện bởi một cơ quan độc lập, tiến hành lấy mẫu và cung cấp kết quả phân tích cho chính phủ. Việc lấy mẫu này khác với lấy mẫu kiểm soát định kỳ của nhà nước. Nó được thực hiện ngẫu nhiên trên 5 diện rộng với mục đích phát hiện sớm các dấu hiệu thực phẩm không an toàn. Ví dụ phát hiện tồn dư chất cấm trên một sản phẩm mới nhập khẩu, hay phát hiện một chủng vi sinh gây bệnh mới trên một thực phẩm trong nước. Các kết quả sau đó được báo cho chính phủ, chính phủ sẽ tiến hành quản lý theo biện pháp phù hợp, ví dụ khoanh vùng, tiêu hủy, thu hồi etc...Mục đích của phân tích rủi ro là để phòng ngừa, từ đó tiết kiệm nguồn lực nhờ xử lý sớm trước khi vấn đề bùng phát. Cả châu Âu và Mỹ đều yêu cầu cơ quan ATTP chịu trách nhiệm đánh giá rủi ro là một cơ quan độc lập, không trực thuộc các bộ. Lý do là vì chính phủ cần các nguồn tin trung thực, khách quan, để có
thể ra quyết sách chính xác. Bệnh dịch bò điên tại Anh và châu Âu cuối những năm 90 đã buộc họ đi theo mô hình này. Trước đó các bộ vừa chịu trách nhiệm lấy mẫu đánh giá, vừa trực tiếp quản lý, nên bị chi phối bởi các ràng buộc lợi ích. Ví dụ như bộ Nông nghiệp Anh đã không đưa thông tin bệnh bò điên sớm cho các đối tác châu Âu dù biết, vì muốn bảo vệ lợi ích xuất khẩu của nông dân Anh. Cơ quan ATTP châu Âu EFSA ra đời năm 2002 đã đưa ra yêu cầu sống còn là hoạt động của họ phải được độc lập. Trên lời tựa cuốn sách trắng ATTP tại Anh vào thời điểm cơ quan ATTP Anh FSA chuẩn bị ra đời, thủ tướng Tony Blair cũng đã yêu cầu việc này không úp mở: “Chính phủ cần phải cương quyết xóa bỏ cách quản lý kiểu cũ dựa trên bí mật và nghi ngờ, thay vào đó phải áp
dụng quản lý kiểu mới, dựa trên sự minh bạch khi thương thảo với các đại diện sản xuất ». Các bộ
trưởng Bộ Nông nghiệp và Bộ Y tế của Anh cũng khẳng định: “Cơ quan ATTP (mới) sẽ không bị trói buộc vào các lợi ích nhóm. Nó sẽ xác định các mục tiêu của mình rõ ràng và minh bạch. Nó sẽ có quyền tự do công bố bất cứ lời khuyên tư vấn nào cho chính phủ. Nếu các bộ trưởng quyết định không nghe theo các tư vấn của cơ quan này, thì họ sẽ buộc phải giải trình trước công luận, cũng như trước Quốc hội ” (Nguồn Chính phủ Anh, 1998)
Đối với Việt nam, việc có một cơ quan đầu mối phụ trách quản lý rủi ro có lẽ chưa thể làm ngay được. Mô hình của chúng ta dựa trên sự phối hợpgiữa ba bộ, là bộ Y tế, bộ Nông nghiệp, và bộ Công Thương với vai trò đầu mối là bộ Y tế. Việc phân bổ này không tồi, nhưng hiện nó vẫn ở mức chấp nhận được. Lý do và vì thực tế chúng ta chủ yếu quản lý giấy tờ (ví dụ các giấy phép đủ điều kiện an toàn) chứ chưa quản lý rủi ro thật sự. Chúng ta cần có lộ trình để dần chuyển sang quản lý rủi ro. Chỉ có quản lý theo rủi ro, thì mới tiết kiệm được chi phí kiểm soát hàng ngày, vốn là những nguồn chi phí rất lớn vì phải huy động con người, máy móc. Ngoài ra cũng sẽ bớt được quản lý giấy tờ thuần túy, gây khó khăn cho người kinh doanh. Lộ trình này lâu hay mau phụ thuộc vào việc ba bộ chủ quản nói trên có sớm thống nhất rằng cần thiết chuyển đổi mô hình sang quản lý rủi ro haykhông ? và nếu có thì thống nhất các nguyên tắc triển khai đồng bộ như thế nào ?
III. Đừng để người tiêu dùng tiếp tục vô hình
Thực phẩm làm ra là để phục vụ người tiêu dùng. Khi thực phẩm không an toàn, người tiêu dùng là người bị thiệt hại. Kiểm soát thực phẩm luôn gắn với quyền lợi sát sườn của người tiêu dùng. Thế nhưng, hiện tại người tiêu dùng không có bất cứ vai trò gì trong chính sách ATTP của chính phủ. Chính phủ nên công nhận vai trò của các tổ chức tiêu dùng, cho phép họ tiến hành các biện pháp pháp lý để bảo vệ quyền lợi của mình. Làm như vậy, vừa bảo vệ được người tiêu dùng, lại vừa làm nhẹ gánh cơ quan quản lý. Cụ thể, có thể trao cho người tiêu dùng hai vai trò chính. Vai trò thứ nhất, đó là việc đại diện cho người tiêu dùng yêu cầu đòi trách nhiệm dân sự của người sản xuất kinh doanh thực phẩm. Trách nhiệm dân sự khác trách nhiệm hành chính ở điểm nào ?
Trách nhiệm hành chính là trách nhiệm phải chịu do không tuân thủ các quy định của nhà nước. Còn trách nhiệm dân sự là trách nhiệm nếu gây ra tổn thất, thiệt hại cho người tiêu dùng. Hiện ở Việt nam, các chủ thể sản xuất kinh doanh chỉ chịu trách nhiệm hành chính. Chưa có công ty, người
6kinh doanh nào đứng ra chịu trách nhiệm với người tiêu dùng do bán sản phẩm không an toàn, gây ngộ độc hay gây bệnh. Vô hình chung, nó dẫn đến việc người kinh doanh không có trách nhiệm gì với người tiêu dùng, mà chỉ có trách nhiệm với cán bộ thanh tra của nhà nước. Một trong những lý do là vì các tổ chức bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng còn rất ít, không có nguồn lực trong khi các công ty nhỏ trốn trách nhiệm, công ty lớn thì có rất nhiều nguồn lực để đối phó nhằm bảo vệ hình ảnh của mình. Một lý do khác cụ thể hơn là nguyên tắc bắt người tiêu dùng phải
chứng minh sản phẩm bị lỗi. Người tiêu dùng đơn lẻ khó thắng kiện người kinh doanh với quy tắc này. Vì thế dù có bị thiệt hại sức khỏe, họ cũng thường im lặng chịu thiệt. Thay vì bắt người tiêu dùng chứng minh, mỗi khi có tranh chấp cần yêu cầu người sản xuất kinh doanh chứng minh thực phẩm họ bán an toàn, không có lỗi. Trách nhiệm này phải thuộc về người sản xuất kinh doanh, vì đây là bên có nguồn lực và thông tin nhiều hơn. Cần thấy là đảo ngược quy tắc ở đây không có nghĩa là người tiêu dùng muốn nói gì cũng được.
Nếu đưa tin sai làm ảnh hưởng uy tín của doanh nghiệp, nhà sản xuất, thì họ cũng vẫn phải chiu trách nhiệm trước pháp luật. Đảo ngược vai trò chỉ đơn giản là bảo vệ người tiêu dùng trong một bối cảnh họ đã chịu quá nhiều thiệt thòi. Vai trò thứ hai của người tiêu dùng, là cùng tham gia xây dựng các tiêu chuẩn chất lượng thực phẩm, và tham gia vào việc kiểm soát thực thi các tiêu chuẩn này. Tiêu chuẩn được nói đến ở đây là các tiêu chuẩn tư nhân có tính tự nguyện, không phải là các quy chuẩn bắt buộc của nhà nước. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy tiêu chuẩn tự nguyện có mức độ thành công cao, vì các bên tham gia đều tự nguyện làm. Người sản xuất kinh doanh biết rằng nếu làm đúng thì sẽ có thị trường riêng đảm bảo. Người tiêu dùng thì có sản phẩm đúng nhu cầu của mình. Một ví dụ đã sử dụng ở Việt nam là
người tiêu dùng tham gia chứng nhận PGS cho các sản phẩm hữu cơ bán trong nước. Mở rộng ra, nếu người tiêu dùng tự đặt ra các tiêu chuẩn mà họ thấy phù hợp, và tự đi kiểm tra xem bên sản xuất có thực thi hay không, thì chính phủ không cần phải làm gì mà xã hội vẫn được lợi. Chính phủ chỉ nên can thiệp vào lúc đầu, để đảm bảo những tiêu chuẩn tư nhân cho phù hợp với luật pháp và các quy tắc an toàn tối thiểu. Nêu tạo hành lang thông thoáng để người tiêu dùng tự bảo vệ mình, đấy là chính sách thông minh mà hiệu quả nhất.
Kết luận
Vấn đề ATTP ở Việt nam, nguyên nhân sâu xa nằm ở việc thị trường nông thực phẩm phát triển quá nhanh. Nhu cầu ăn của người Việt nam lớn, người sản xuất kinh doanh cũng quá nhanh nhạy, trong khi hệ thống kiểm soát của Nhà nước thiếu nguồn lực và cơ chế để hoạt động hiệu quả.
Các biện pháp như thúc đẩy tiêu chuẩn chất lượng cao, sử dụng công nghệ, cấp giấy phép tuy có ích, nhưng chỉ phát huy được những hiệu quả nhất định. Cốt lõi vấn đề vẫn nằm ở lưới bảo vệ và kiểm soát bắt buộc của nhà nước mà không ai được phép làm thấp hơn, nghĩa là việc xây dựng các quy chuẩn an toàn và thực thi kiểm soát việc tuân thủ các quy chuẩn an toàn này. Đây sẽ còn là một thách thức lớn trong tương lai, đòi hỏi chúng ta phải quyết tâm. Nhà nước nên xác định một khung pháp lý rõ ràng, và chỉ nên là người kiểm soát luật chơi, phạt những người chơi không đúng luật. Ngoài ra, nhà nước phải đưa những nguồn lực lớn hơn để tiến hành lấy mẫu phân tích đều đặn hơn, đồng thời dần dần thay đổi cơ chế quản lý, hướng về quản lý rủi ro thực sự. Nguồn lực tài chính thường là một rào cản chính sách. Nhưng cần thấy nếu không đưa nguồn lực để kiểm soát, thì ta cũng sẽ lại mất rất nhiều tiền chi trả khi người dân đối mặt với bệnh tật. Những bệnh viện quá tải, những giọt nước mắt khi mất người thân giúp mỗi người chúng ta hiểu rõ điều đó. Người Mỹ nói « A penny of prevention saves a dollar of cure » nghĩa là một xu phòng bệnh giúp tiết kiệm 1 đồng chữa bệnh. Câu nói đó thật sự hữu lý và nên là kim chỉ nam để xây dựng các chính sách phòng ngừa cấp quốc gia.
