Bảo tồn và phục hồi rừng tự nhiên - Thực trạng và khuyến nghị chính sách

Với chủ đề “Tầm nhìn và can thiệp chính sách nhằm bảo vệ, phục hồi rừng tự nhiên”, Rừng đặc dụng (RĐD) và Rừng Phòng hộ (RPH) đã nổi lên trên các mặt đầu tư phát triển; khung thể chế và chính sách trong Luật Lâm nghiệp. Đa dạng hóa nguồn lực cho bảo tồn và phát triển RTN; Khoa học, chính sách và thách thức từ thực tế triển khai phục hồi RTN đã được đề cập. Các tổ chức liên quan đã cùng trao đổi, thảo luận và đề xuất nhiều chính sách nhằm hoàn thiện hệ thống quản lý RĐD, RPH và các loại hình rừng mới trong quy định của Luật Lâm nghiệp. Các ý kiến trao đổi đã tập trung vào đánh giá và khuyến nghị chính sách nhằm đa dạng hóa và đảm bảo nguồn đầu tư bền vững cho hệ thống RĐD và RPH. Qua đó đã nhấn mạnh, làm rõ việc kết nối các bên trong những nỗ lực nhằm phục hồi RTN.

Phát biểu trong nhiều thảo luận, Chủ tịch Hội chủ rừng Việt Nam đã nhấn mạnh, những người làm lâm nghiệp rất hiểu về giá trị của rừng, tuy nhiên cần tìm hiểu cặn kẽ hơn về giá trị rừng, để từ đó có cách tiếp cận và định hướng bảo tồn và phát triển RTN rõ ràng hơn. Theo ông, RTN có giá trị đa dạng sinh học rất cao, luôn là đối tượng cần bảo tồn. Mặt khác, có nhiều loại RTN với mức độ da dạng sinh học khác nhau, mỗi loài đều có một giá trị riêng nên khi đặt vấn đề bảo tồn cần phải trả lời cho được bảo tồn giá trị đa dạng sinh học nào ? Cần cân nhắc kỹ giá trị bảo tồn với giá trị kinh tế và những giá trị khác.

Theo Luật Lâm nghiệp, RTN là rừng có sẵn trong tự nhiên hoặc phục hồi bằng tái sinh tự nhiên. Tuy nhiên, không phải cứ RTN được quy định theo Luật Lâm nghiệp là có giá trị như nhau, thậm chí rừng tốt cũng có thể là một trong những yếu tố gây nguy cơ xói lở, RTN gỗ lớn ở tuổi thành thục nhiều loài khả năng hấp thụ cacbon chưa chắc đã cao hơn rừng trồng.

Đã có nhiều thảo luận về định hướng quản lý, bảo vệ RTN theo các văn bản hoặc ý kiến chỉ đạo, song vấn đề là giải pháp nào để thực hiện những mục tiêu đề ra. Rừng luôn gắn bó với con người, luôn có sự vận động và phát triển cùng với tác động của con người và xã hội. Các quy hoạch hiện nay giống như “rừng không người” ít tính đến những tác động liên quan.

Có thể thấy, rừng luôn gắn bó mật thiết với các hoạt động sinh kế của cộng đồng sống dựa vào rừng. Lương thực có tác động đến hoạt động bảo vệ rừng, nguy cơ mất rừng vẫn tiềm ẩn do việc chuyển mục đích sử dụng rừng vì mưu sinh hay do hoạt động phát triển khác. Do vậy, giải pháp bảo tồn và phát triển RTN phải đồng bộ và gắn với sinh kế của đồng bào miền núi và các chủ rừng. Theo đó, cần có định hướng và giải pháp để tiếp tục nâng cao thu nhập cho người dân từ rừng, đồng thời có biện pháp phát triển để người dân miền núi sống ngoài rừng, ít bị phụ thuộc hơn vào rừng và đất rừng. Bên cạnh đó, cũng cần nghiên cứu phân loại, định hướng sử dụng và phát triển các loại rừng sao cho phù hợp với người dân để họ có thể hưởng lợi từ rừng và đất rừng được giao. Từ vai trò của cộng đồng dân cư địa phương trong bảo vệ rừng, cần thực hiện một cơ chế thỏa đáng trong phân bổ nguồn lực nhà nước cho cộng đồng giữ rừng, bởi lẽ để quản lý hiệu quả rừng phải do cộng đồng cùng bảo vệ chứ không phải một cá nhân nào có thể làm được (Hứa Đức Nhị 2020).

Từ “Tầm nhìn và can thiệp chính sách nhằm bảo vệ, phục hồi rừng tự nhiên”, các nhà nghiên cứu ở Viện Điều tra Quy hoạch rừng cho biết, diện tích rừng tăng lên trong 10 năm qua chủ yếu là rừng trồng mới, còn diện tích rừng tự nhiên lại sụt giảm tới trên 12.000 ha và nhấn mạnh, mối quan tâm của xã hội đối với rừng trồng rất lớn song có sự khác biệt so với RTN. Luật Lâm nghiệp của nước CHXHCN Việt Nam đã mở rộng phạm vi điều chỉnh rửng theo hướng liên kết chuỗi, thể chế hóa sở hữu rừng (bao gồm cả sở hữu nhà nước, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng), chế biến kết nối với bảo vệ rừng, quản lý bền vững RTN và quy định chặt chẽ việc chuyển đổi RTN.

Ngoài Luật Lâm nghiệp; Luật Đất đai, Luật Đa dạng sinh học (ĐDSH) và Luật Phòng cháy chữa cháy (PCCC) đều quy định rừng là đối tượng điều chỉnh. Luật ĐDSH nhấn mạnh tới HST của RTN, RPH và RĐD. Các chính sách liên quan trực tiếp và gián tiếp ảnh hưởng tới RTN còn được quy định cụ thể tại Nghị định 156/2018/NĐ-CP của Chính phủ, trong chương trình trồng rừng 327, trong các kế hoạch phát triển rừng theo từng giai đoạn và các chính sách xã hội hóa ngành lâm nghiệp, phân cấp quản lý nhà nước; tăng cường nghiên cứu khoa học (NCKH) và hợp tác quốc tế (HTQT).

Đánh giá chung có thể nhận thấy, chính sách đầu tư đối với RĐD và RPH chưa xây dựng mới và còn nhiều bất cập. Trong giai đoạn 2016-2020 có chương trình phục hồi rừng nhưng với mức đầu tư rất thấp, đơn giá trồng và khoanh nuôi tái sinh rừng đều thấp hơn nhiều so với đơn giá thực tế. Từ đây, giải pháp được đề xuất đã tập trung vào: Xây dựng các chương trình giám sát biến động RTN do một cơ quan độc lập phối hợp với địa phương thực hiện; Sử dụng hệ thống ô định vị quốc gia để đánh giá chất lượng RTN; Nâng cao nhận thức và rà soát bổ sung các chính sách đầu tư phát triển RTN.

Về tổng thể các cơ quan quản lý đã dành nhiều thời gian để thảo luận về vai trò độ che phủ của thân cây gỗ trong RTN đối với đời sống con người. Các nhà nghiên cứu thuộc Tổ chức nghiên cứu Nông Lâm quốc tế tại Việt Nam (ICRAF) đã chỉ ra, các khu vực đạt mức che phủ khoảng 30% có mật độ dân cư cao nhất. Liên quan tới chức năng điều tiết nước của rừng và cây thân gỗ, giới nghiên cứu nhận thấy, mức độ tích nước trong đất rất quan trọng, nó liên quan trực tiếp tới mức độ thiếu nước của đất và phụ thuộc không chỉ vào độ che phủ, mà còn ở tầng tán, lớp thảm mục và độ rỗng trong đất.

Quan điểm cổ điển cho rằng, càng nhiều rừng càng tốt, nên cứ mất rừng là phải trồng lại. Tại nhiều khu vực trồng lại với những loài cây mọc nhanh như bạch đàn và keo, là loài hút nước mạnh, thậm chí đã gây “sa mạc hóa”. Bởi vậy, các nhà khoa học đã sử dụng cụm từ độ che phủ tối ưu. Độ che phủ này phải đảm bảo an ninh nguồn nước cho con người. ICRAF đã nghiên cứu độ che phủ rừng ảnh hưởng tới cân bằng nước tại khu vực Đak Mi (Quảng Nam), đã nghiên cứu kịch bản trồng keo theo chu kỳ ngắn và dài ngày. Ở cả 2 trường hợp này độ che phủ không thay đổi, nhưng thay đổi khả năng điều tiết nguồn nước và nhận thấy, khi dòng chảy tràn bề mặt giảm

lượng nước ngầm trong đất tăng lên.Từ đó, đã rút ra kết luận độ che phủ không phải là yếu tố duy nhất kiểm soát cân bằng nước trong lưu vực.

Phân tích ý nghĩa kinh tế của phục hồi độ che phủ, các nhà nghiên cứu cho biết, vào năm 1996, với sản lượng khai thác gỗ cao nhất, lâm nghiệp đóng góp vào GDP cũng chỉ đạt tới 3%. Tuy nhiên, nước lại có tỉ lệ đóng góp lớn nhất đạt tới 6%. Do vậy, việc chuyển đổi sử dụng đất rừng sang các loại đất khác vì mục đích kinh tế là điều dễ hiểu.

Nhằm tăng cường hiệu quả quản lý,để duy trì và gia tăng dịch vụ hệ sinh thái (HST) rừng, Tổ chức Hợp tác Phát triển Đức (GIZ) cho rằng, cần phát triển và bảo vệ HST rừng chứ không chỉ riêng cây gỗ. Việt Nam có trách nhiệm bảo vệ rừng để thực hiện các cam kết quốc tế và quốc tế cũng phải cung cấp lại các nguồn hỗ trợ cần thiết cho Việt Nam để bảo vệ được rừng và các dịch vụ HST. Theo đó, cần tạo động lực cho các đối tượng bảo vệ rừng. Rừng nếu không đem lại giá trị kinh tế và giá trị khác thì khả năng thu hút đầu tư để bảo vệ và phát triển sẽ là rất khó. Nếu rừng không tạo ra lợi ích và thu nhập cho các nhóm bảo vệ rừng thì lại làm nghiêm trọng hơn tình trạng mất rừng. Do vậy, cần phân định rõ giá rừng hay giá trị của rừng, nghĩa là giá cây gỗ trong rừng hay giá trị tổng hợp mà rừng mang lại. Nếu chỉ đền bù cây gỗ trong rừng thì các dự án quá lời và việc chuyển đổi đất rừng sẽ diễn ra thường xuyên. Còn nếu tính được toàn bộ giá trị của rừng để bồi hoàn thì việc chuyển đổi sẽ được nhà đầu tư cân nhắc kỹ lưỡng hơn.

Luật Lâm nghiệp có nói đến định giá rừng nhưng chỉ là các giá trị đang giao dịch trên thị trường tại thời điểm định giá, nghĩa là chỉ nói đến những “mặt hàng” có giá chứ không tính đến các giá trị HST chưa được định giá. Rừng có tác động giảm thiểu lũ lụt, khi mất rừng, tình trạng lũ lụt gây ra thiệt hại về tính mạng và tài sản, những thiệt hại này cũng cần được tính vào giá của rừng. Ngoài ra, những giá trị giữ lại cho thế hệ tương lai cũng cần được tính đến. Việc thay thế diện tích rừng tự nhiên có nhiều giá trị bằng diện tích rừng trồng chỉ có ý nghĩa nếu tính toán đầy đủ được yếu tố để đưa ra được các phương án phù hợp.

Kết quả khảo sát các khu rừng tâm linh cho thấy, người dân vừa là bên tham gia bảo vệ rừng, đồng thời cũng là đối tượng phá rừng. Cộng đồng có thể quản lý rừng rất tốt, do vậy cần đặt vấn đề về chia sẻ lợi ích và đồng quản lý. Đồng quản lý có nghĩa là quyền lợi và nghĩa vụ tương đương nhau nên việc kiểm tra, giám sát lại là vấn đề quan trọng hàng đầu. Hiện nay nhiều tổ chức đang thúc đẩy quản trị công bằng với sự tham gia của nhiều bên, song việc cần quan tâm là kiểm tra, xử phạt; kiểm tra, giám sát và lực lượng Kiểm lâm cần được trao đầy đủ quyền lực để thực hiện chức năng này.

Nghiên cứu đánh giá về chính sách đầu tư phát triển bềnvững RĐD, Viện Chính sách và Chiến lược Nông nghiệp và phát triển nông thôn cho rằng, RĐD đóng vai trò quan trọng trong hệ thống rừng Việt Nam, Chính phủ đã ban hành nhiều chính sách, nhưng vẫn còn thiếu hụt và bất cập. Phân tích dữ liệu thu thập được từ 51 BQL (trong tổng số 165), quản lý 50% diện tích RĐD cho thấy, vai trò của hệ thống RĐD đã được nâng cao, nhưng đang có mâu thuẫn giữa Luật Lâm nghiệp và Luật Ngân sách. Các BQL RĐD thực hiện nhiệm vụ bảo vệ phát triển rừng (BVPTR), song lại là những đơn vị sự nghiệp có thu, phải thực hiện tự chủ tài chính theo Nghị định 141/2016/NĐ-CP của Chính phủ. Mặt khác, tổ chức bộ máy Quản lý RĐD thực hiện theo Nghị định 01/2019/NĐ-CP lại chồng chéo với Luật công chức.

Nguồn tài chính cho RĐD được cấp theo quy trình khá rườm rà và phiền phức, phải thông qua nhiều khâu trung gian để xin ngân sách. Ở nhiều địa phương, các Ban quản lý rừng trực thuộc Chi cục Kiểm lâm hoặc UBND cấp huyện xin cấp ngân sách gặp nhiều khó khăn. Quyết định 24/2012/QĐ-TTg được áp dụng qua 8 năm là một chính sách tốt, nhưng nguồn lực thực thi lại chưa đáp ứng được nhu cầu. Tổng kết lại, các nhà nghiên cứu nhận thấy, chi phí cho hoạt động bộ máy đạt khoảng 80-90%, còn chi cho phát triển rừng chỉ đạt 30% so với mục tiêu đặt ra.

Kết quả điều tra còn cho thấy, các BQLRĐD trực thuộc nhiều cấp, chỉ có 57% số ban đạt tiêu chí thành lập Hạt Kiểm lâm RĐD. Có tới 55% số BQLRĐD chưa xây dựng được phương án tự chủ tài chính, nguồn tài chính cho các BQL RĐD đang thiếu hụt lớn. Đến năm 2020, phần lớn các ban Quản lý vẫn chưa xây dựng được PA QLRBV mà nguyên nhân chính là không có tiền để thuê tư vấn. Cho đến nay, nguồn thu chính của các BQLRĐD vẫn là nguồn cho chi thường xuyên và chi trả DVMTR. Các khoản chi của các BQL RĐD tập trung chủ yếu vào chi trả lương, trích lập các quỹ sự nghiệp và hoạt động bộ máy. Các nguồn tài chính cho đa dạng sinh học (ĐDSH) rất khó tiếp cận và ít khi được cấp

Từ thực tiễn diễn ra, để thúc đẩy đầu tư phát triển bền vững RĐD, các nhà phân tích cho rằng, cần sửa đổi ngay một số vấn đề đang là cản trở. Trước hết, còn nhiều cấp quản lý hệ thống RĐD, nên chăng chỉ cần 3 cấp đó là Tổng cục Lâm nghiệp (TCLN), UBND cấp tỉnh và các Sở NN&PTNT. Về nguồn tài chính, cần có chính sách riêng đảm bảo ổn định lâu dài và đưa được vào kế hoạch tài chính ngân sách trung hạn (3 hoặc 5 năm) và kế hoạch đầu tư công trung và dài hạn; cần cập nhật các định mức kinh tế kỹ thuật tối thiểu để mở ra cho các BQL khả năng tự chủ, phát huy hiệu quả quản lý bảo vệ rừng.

Đối với cơ chế tự chủ, cần phân các BQLRĐD thành nhóm có khả năng và không có khả năng tự chủ để ban hành chính sách riêng cho phù hợp. Mặt khác, cần quy định cụ thể về chi trong nguồn kinh phí thu được từ DVMTR và cho thuê MTR; nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các cơ chế chính sách liên quan tới QLBVRĐD và tạo điều kiện để thu hút được các nguồn lực ngoài nhà nước (Lê Trọng Hải 2020).

Trước tình hình rừng phòng hộ (RPH) bị xem nhẹ, năng lực và quyền hạn của các BQL RPH bị hạn chế, thiếu cán bộ kỹ thuật và thiếu kinh phí hoạt động, chuyên gia lâm nghiệp Đoàn Diễm cho rằng, cần tập trung đầu tư tài chính cho RPH Việt Nam. Ông nhận xét, trong quản lý RPH luôn có sự bất cập giữa nhu cầu đầu tư và khả năng cấp vốn, chưa có chương trình nào của nhà nước trong lĩnh vực này được cấp đủ vốn. Cho đến nay, Nhà nước chưa có chính sách đầu tư tài chính cho RPH. Mặt khác, nhiều văn bản luật pháp và nghị định còn mang tính định hướng, chưa có hướng dẫn cụ thể về phân bổ và sử dụng nguồn vốn.

Phân tích tình hình tài chính trong hoạt động BVPTR các nhà nghiên cứu nhận thấy: Ngân sách cấp từ trung ương và địa phương hiện chiếm 60% tổng nguồn, nguồn thu từ chi trả DVMTR chiếm 26% và được sử dụng để chi bù ngân sách, thay vì làm giàu các dịch vụ của rừng. Các nguồn thu từ hoạt động sản xuất kinh doanh không đáng kể. Do hạn chế về nguồn thu nên chỉ có một số rất ít BQL có khả năng tự chủ, và chủ yếu mới tự chủ được từ nguồn dịch vụ môi trường rừng (DVMTR).

Trước thực trạng hiện nay, các nhà phân tích cho rằng, cần xác định được lâm phận quốc gia hiện định để xây dựng lâm phận quốc gia ổn định và sửa đổi 5 loại RPH tại NĐ 156/2018/NĐ-CP bằng 4 loại rừng theo Quyết định 17/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Trên cơ sở này, bổ sung các tiêu chí xác lập, phân cấp xung yếu RPH và tiến hành rà soát lại quy hoạch RPH của các tỉnh theo các tiêu chí mới. Theo đó, xây dựng chính sách cho hoạt động của các BQL RPH; thống nhất tổ chức này là đơn vị sự nghiệp công lập có thu trực thuộc Sở NN&PTNT để trao quyền tự chủ công việc, tự chủ lao động và tự chủ tài chính đối với các BQL RPH có khả năng tạo được nguồn thu;

Đối với chính sách khoán bảo vệ rừng. Cần ưu tiên khoán những diên tích gần khu dân cư cho cộng đồng; trồng rừng sản xuất nông lâm nghiệp kết hợp và dịch vụ DLST. Do mỗi chương trình đang thực hiên một mức khoán khác nhau nên cần thống nhất một mức khoán BVR chung cho tất cả các chương trình, dự án; cho phép các BQL tự chủ sử dụng tiền khoán BVR và tiền chi trả DVMTR theo kế hoạch BVPTR hàng năm của đơn vị; sửa đổi hệ số chi trả DVMTR theo mức khoán BVR hàng năm, tính theo hệ số phụ thuộc vào tính chất khó khăn của công việc trong từng khu vực. Khoán bảo vệ rừng cần thực hiện theo năng lực bảo vệ của đối tượng được nhận khoán thay vì khoán theo tiêu chí nặng về chính trị hiện nay.

Về đầu tư phát triển rừng, cần khuyến khích đầu tư cho hoạt động khoanh nuôi, xúc tiến tái sinh RPH đầu nguồn và trồng RPH ven biển; sửa đổi và xây dựng lại định mức kinh tế kỹ thuật (KTKT) tại QĐ 38/2005/QĐ-BNN cho phù hợp với công nghệ và đơn giá thị trường.

Các chương trình, dự án mới của Chính phủ cần tập trung vào quy hoạch lại dân cư, đào tạo nghề, tạo việc làm, nâng cao thu nhập cho người dân miền núi, vùng DTTS và quy định việc hưởng lợi của người dân miền núi gắn với trách nhiệm BVR. Theo đó, cần sửa đổi khoản 1 Điều 8 của Quyết định 24 về mức hỗ trợ đầu tư cho cộng đồng dân cư ở các vùng đệm.

Để thực hiện những nội dung nêu trên, cần xây dụng hệ thống các định mức kinh tế kỹ thuật cho các hoạt động của BQL RPH, làm cơ sở xác định chi phí, giá dịch vụ và là căn cứ khoa học để giao dự toán NSNN cho các BQL Trên tinh thần này, các Bộ NN&PTNT, Bộ KH&ĐT và Bộ Y tế xây dựng chính sách ưu đãi đầu tư phát triển cây dược liệu và sản phẩm dược liệu giai cho đoạn 2021-2030, để sớm trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (Đoàn Diễm 2020).

Tài liệu tham khảo

Hứa Đức Nhị (2020). Bảo tồn và phát triển RTN Việt Nam: Tầm nhìn và các giải pháp chính sách

Đề dẫn Hội thảo bảo tồn và phục hồi hệ thống RTN Viêt Nam-Tầm nhìn và các giải pháp chính sách,

Hanội ngày 23 tháng 12

Nguyễn Huy Dũng (2020) Tầm nhìn và can thiệp chính sách cho hệ thống rừng tự nhiên việt Nam

Hội thảo bảo tồn và phục hồi hệ thống RTN Viêt Nam-Tầm nhìn và các giải pháp chính sách,

Hanội ngày 23 tháng 12

Đỗ Trọng Hoàn (2020) Thế nào là độ che phủ rừng phù hợp?

Tham luận tại Hội thảo bảo tồn và phục hồi hệ thống RTN Viêt Nam-Tầm nhìn và các giải pháp chính sách, Hanội ngày 23 tháng 12

Trần Lê Trà (2020)Tăng cường hiệu quả quản lý để duy trì và gia tăng các dịch vụ hệ sinh thái rừng

Hội thảo bảo tồn và phục hồi hệ thống RTN Viêt Nam-Tầm nhìn và các giải pháp chính sách,

Hanội ngày 23 tháng 12