Trong tọa đàm “Gỡ nút thắt đầu tư của ngành điện Việt Nam” được tổ chức mới đây tại Hà Nội, với sự tham gia của đông đảo chuyên gia trong các lĩnh vực kinh tế, năng lượng và pháp luật; ý kiến chung trao đổi là “Ngành điện không thể giữ mãi độc quyền” . Bài viết tóm lược một số vấn đề nổi bật để cùng trao đổi
Lịch sử hình thành và mô hình một người mua trong buôn bán điện
Trong quá trình hình thành nền công nghiệp điện, các mô hình điện lực phát sinh nhiều vấn đề tồn tại. Theo thời gian, những mô hình này dần được cải thiện và phát triển hiện đại hơn. Có thể thấy, từ năm 1990 trở về trước, việc cung cấp điện trong một đất nước hay một khu vực thường được độc quyền bởi một Công ty sở hữu Nhà nước hoặc tư nhân, những công ty này quản lý và sở hữu tất cả các khâu từ phát điện đến truyền tải, phân phối và bán lẻ.
Theo nguyên tắc tích hợp dọc, các Công ty độc quyền đảm nhận việc đầu tư và quản lý điện ở tất cả các công đoạn trong phạm vi quản lý. Toàn bộ hệ thống điện được vận hành dưới sự điều khiển của một đơn vị điều độ trực thuộc. Đơn vị này lập ra phương thức vận hành để huy động các nhà máy phát điện, truyền tải và phân phối bán lẻ điện đến tận khách hàng. Với mô hình này, khách hàng được mua điện bán lẻ theo cơ chế giá phê duyệt của Nhà nước.Tổ chức chuyên trách dựa trên tổng chi phí thực hiện ở tất cả các khâu phát điện, truyền tải, phân phối và bán lẻ điện, cộng thêm giá trị lợi nhuận và các loại thuế của sản lượng điện để định giá bán. Cơ quan thẩm quyền sẽ phê duyệt giá điện để bán lẻ cho khách hàng.
Do phần lớn các Công ty điện lực tích hợp chưa tự cân đối được nguồn tài chính để đảm bảo toàn bộ nhu cầu sử dụng điện, hầu hết đều phải sử dụng vốn bù từ ngân sách nhà nước. Trong quá trình phát triển, nguồn ngân sách không đủ để phát triển kịp thời nguồn điện cung cấp, thực tế này đã thúc đẩy việc ra đời và phát triển loại hình các nhà máy phát điện độc lập. Những nhà máy này thường được đầu tư từ Tập đoàn kinh tế nhà nước hoặc các nhà đầu tư tư nhân. Do có nhiều loại sở hữu nhà máy điện nên đã phát sinh mâu thuẫn trong việc huy động nguồn phát điện dẫn đến việc cải tổ để hình thành mô hình phát điện cạnh tranh.
Mô hình một người mua điện lần đầu tiên xuất hiện ở các nước đang phát triển vào những năm 1990. Nhằm giảm bớt tình trạng thiếu công suất trong khi nguồn lực công khan hiếm, Chính phủ ở một số nước đã cho phép nhà đầu tư tư nhân xây dựng nhà máy điện độc lập (IPP) để sản xuất và bán điện cho các công ty điện lực quốc gia thông qua hợp đồng mua bán dài hạn, bao gồm cả hạn ngạch nhận, trả hoặc phí công suất cố định để bảo vệ nhà đầu tư khỏi rủi ro thị trường. Đi xa hơn, một số chính phủ đã chia tách hệ thống điện quốc gia thành các công ty sản xuất, truyền tải và phân phối với ý định chuyển giao các cơ sở sản xuất và phân phối cho khu vực tư nhân. Tuy nhiên, hầu hết đều quyết định giữ lại các phần truyền tải và điều độ quan trọng về mặt chiến lược và trao độc quyền này cho công ty truyền tải và điều độ, là người duy nhất, mua điện từ nhà sản xuất và bán cho nhà phân phối.
Sự tách biệt về pháp lý giữa phát điện với truyền tải và phân phối điện, tạo thuận lợi cho cạnh tranh bằng cách đối xử bình đẳng giữa các IPP và nhà sản xuất điện của công ty điện lực quốc gia. Trong ứng xử, cách đơn giản là yêu cầu tất cả nhà sản xuất điện phải bán sản lượng điện làm ra cho đơn vị truyền tải và điều phối, không cho phép ký hợp đồng trực tiếp với các nhà phân phối; nhưng việc làm này có thể dẫn đến không công bằng về lợi ích.
Mô hình một người mua được coi là bước chuyển tiếp trước khi thỏa mãn các điều kiện đối với một thị trường bán buôn cạnh tranh. Mô hình này có nhiều nhược điểm, đặc biệt đối với các nước Chính phủ yếu kém hoặc tham nhũng và kỷ luật thanh toán thấp; nó được thể hiện trên các mặt sau.
Trước hết là, những quyết định bổ sung công suất phát điện đưa ra bởi các quan chức chính phủ là những người không phải chịu hậu quả tài chính. Ở các quốc gia nhà đầu tư nhận thấy bảo lãnh của chính phủ hấp dẫn, họ sẽ gia tăng mạnh công suất phát điện cả trong các mô hình một bên mua lẫn nhà máy điện độc lập.
Hai là các thỏa thuận mua bán điện (PPA) tạo trách nhiệm tiềm ẩn đối với Chính phủ, Chính phủ sẽ phải can thiệp nếu công ty truyền tải thuộc sở hữu nhà nước không thể thực hiện nghĩa vụ của mình đối với các nhà sản xuất. Các khoản nợ tiềm ẩn có thể làm suy yếu mức độ tín nhiệm của Chính phủ và ổn định của kinh tế vĩ mô.
Thứ ba, mô hình một người mua xấu đi khi nhu cầu điện giảm so với dự báo. Khi giá điện giảm, tổn thất doanh thu sẽ phân bổ vào các nhà đầu tư tài chính. Mặt khác, ở mô hình một bên mua, giá bán buôn tăng do hạn ngạch được phân chia trên trên khối lượng điện giảm, nhưng không thể bắt người tiêu dùng và người nộp thuế lại phải gánh chịu.
Thứ tư, mô hình một bên mua cản trở sự phát triển thương mại xuyên biên giới khi trách nhiệm đăt lên một bên mua duy nhất, là những công ty nhà nước không có động cơ lợi nhuận đủ lớn. Điều này gây bất lợi khi nước láng giềng áp dụng mô hình thị trường điện tự do hơn.
Mô hình một người mua làm suy yếu động lực để các nhà phân phối thu hồi những khoản thanh toán từ khách hàng. Người mua là công ty nhà nước thường miễn cưỡng thực hiện hành động không được ưa chuộng về mặt chính trị và tiền thu được từ các nhà phân phối cho phép họ phân chia phần thiếu hụt của phân phối kém vào chi phí của nhà sản xuất. Khi nhà phân phối làm tốt và không làm tốt đều được đối xử như nhau, thì động cơ cắt bỏ khách hàng không trả tiền sẽ bị giảm đi.
Mô hình một người mua giúp các Chính phủ dễ dàng can thiệp vào điều độ sản xuất và tiền mặt thu được. Theo đó, rất ít người có thể cưỡng lại sự cám dỗ. Ở các quốc gia có mức độ tham nhũng cao, yếu tố quan trọng là chuyển tiền mặt cho các mục đích bất hợp pháp,
Sau cùng, mô hình một người mua dưới áp lực từ các lợi ích được trao, Chính phủ sẽ trì hoãn vô thời hạn những bước tiếp theo đối với thị trường điện tự do hoàn toàn.
Những nhược điểm trên đây sẽ biến mất khi có sân chơi cạnh tranh bắt buộc và khi hình thức tiên tiến của mô hình do khu vực tư nhân đưa ra về công suất phát điện với thỏa thuận chung về quy tắc thị trường để thay thế các thỏa thuận mua bán điện. Ở nhiều nước đang phát triển, hệ thống điện còn quá nhỏ để có thể tạo ra một sân chơi cạnh tranh đúng nghĩa. Thêm nữa, việc thiếu các hợp đồng trực tiếp giữa nhà sản xuất và nhà phân phối sẽ làm suy yếu kỷ luật thanh toán và khuyến khích chính phủ can thiệp vào việc điều độ và phân bổ tiền mặt. Việc chính phủ can thiệp tùy tiện vào việc phân bổ tiền thu được và các nhà sản xuất điện không thể ngừng cung cấp điện cho nhà phân phối có những sai phạm có thể gây ra những hậu quả còn nghiêm trọng hơn.
Cho phép các nhà sản xuất bán điện trực tiếp cho các nhà phân phối và người tiêu dùng có thể loại bỏ được nhược điểm của mô hình một người mua. Các nhà sản xuất không được đối tác trả tiền theo hợp đồng có thể giảm sản lượng điện và tìm kiếm các nhà tiêu thụ đáng tin cậy hơn dẫn dến khả năng can thiệp của Chính phủ vào chuỗi thanh toán giảm đi và quyết định xây dựng thêm nhà máy điện mới sẽ do các nhà đầu tư tự quyết định.
Mô hình thị trường điện Việt nam quá trình phát triển
Phân tích quá trình hình thành thị trường điện ở Việt Nam, các nhà nghiên cứu nhận thấy; thị trường điện cạnh tranh do Bộ Công thương phê duyệt đã trải qua 3 giai đoạn phát triển khác nhau, đó là quá trình hình thành thị trường phát điện cạnh tranh (VCGM), thị trường bán buôn điện (VWEM) và thị trường bán lẻ điện Việt Nam (VREM)::
Thị trường phát điện cạnh tranh là mô hình khuyến khích cạnh tranh trong phát điện. Người mua duy nhất của mô hình này là EVN. Công ty mua bán điện (EPTC) đại diện của EVN mua tất cả điện năng từ các đơn vị phát điện và bán cho các Tổng công ty phân phối (PCs) với giá bán buôn. Các công ty phân phối bán điện cho khách hàng dựa trên giá bán lẻ. Trong mô hình VCGM, không phải các đơn vị phát điện đều cạnh tranh trong thị trường mà chỉ có những nhà máy được chỉ định là nhà máy tham gia giao dịch trực tiếp trên thị trường. EPTC trực thuộc EVN thực hiện mua bán với các nhà máy được coi như đơn vị tham gia gián tiếp vào thị trường điện. Hợp đồng mua bán trong VCGM theo mô hình Tư vấn thiết kế. Theo đó, khoảng 50% công suất đặt không được giao dịch trực tiếp trên thị trường.
Tiếp sau thị trường phát điện cạnh tranh là thị trường bán buôn điện Việt Nam .VWEM được thiết kế cho các Tổng công ty phân phối điện (PCs). PC có thể ký kết hợp đồng trực tiếp với các đơn vị phát điện. VWEM cho phép các đơn vị mua buôn tham gia thị trường, các tổ chức này ký hợp đồng với các đơn vị bán điện và bán điện cho các PC thông qua hợp đồng. Đối với những khách hàng lớn đủ điều kiện đấu nối vào lưới truyền tải, có thể mua trực tiếp qua thị trường giao ngay. Mô hình này không còn người mua duy nhất mà sẽ có nhiều người mua hơn là các PCs.
Giai đoạn 3 là hình thành thị trường bán lẻ điện Việt Nam. Các hợp đồng trong VCRM được thiết kế để khuyến khích cạnh tranh bán lẻ. Khách hàng có thể ký hợp đồng với bất kỳ Tổng Công ty điện lực phân phối nào hoặc trở thành khách hàng mua buôn và tham gia vào thị trường giao ngay. Các đơn vị bán lẻ mới có thể tham gia thị trường và ký hợp đồng với khách hàng. Để khuyến khích những hợp đồng này thì chi phí truyền tải và chi phí phân phối sẽ được tách ra và việc kinh doanh bán lẻ của các Tổng Công ty phân phối điện lực PC sẽ được phân tách về tài chính với việc kinh doanh phân phối. Giá hợp đồng cho khách hàng được nhà cung cấp thay đổi, bao gồm chi phí điện năng, truyển tải và phân phối. Các hợp đồng được thể hiện theo các mô hình tư vấn thiết kế .
Khi có môi trường điện cạnh tranh đúng bản chất, đúng nghĩa và được kiểm soát tốt từ cơ quan điều tiết của Nhà nước, thị trường điện cạnh tranh sẽ mang lại lợi ích to lớn cho xã hội, cho người sử dụng điện, cho nhà đầu tư phát triển nguồn và các thành phần tham gia trong thị trường. Theo các nhà phân tích, thị trường điện cạnh tranh đúng nghĩa sẽ giải quyết được bài toán giá điện, tạo môi trường khuyến khích đầu tư hiệu quả và cơ hội để phát triển năng lượng sạch nhiều hơn.
Gỡ nút thắt cho ngành điện, tiếng nói từ các chuyên gia trong nước
Khai mạc buổi tọa đàm “Gỡ nút thắt đầu tư của ngành điện Việt Nam” Giám đốc Trung tâm Phát triển Sáng tạo Xanh (GreenID), Ngụy Thị Khanh, cho biết “ Theo dự thảo Quy hoạch điện VIII trong 10 năm tới, mỗi năm ngành điện cần 13 tỷ USD đầu tư cho cả nguồn điện và lưới điện. Đây là một số tiền lớn, rất cần có sự tham gia của các thành phần kinh tế. Một cơchế chính sách cho thị trường điện cạnh tranh là cần thiết để thu hút vốn đầu tư toàn xã hội”.
Nghiên cứu của Ngân hàng thế giới cho thấy, thị trường điện cạnh tranh giải quyết được bài toán về giá điện minh bạch, hiệu quả; tạo môi trường đầu tư hiệu quả và cơ hội thuận lợi để phát triển năng lượng sạch, đem lại lợi ích cụ thể cho tất cả các bên tham gia.
Việt Nam đang đang xây dựng thị trường bán buôn điện cạnh tranh, nhưng mới chỉ có một người mua là Tập đoàn điện lực Việt Nam (EVN), nên vẫn chưa hình thành được một thị trường cạnh tranh đích thực. Nhìn vào những ngành khác như viễn thông, việc phá vỡ độc quyền đã đem lại nhiều lợi ích, đưa đất nước đi lên, giúp Việt Nam có tên trong bản đồ viễn thông thế giới. Thành công của ngành viễn thông cho thấy, nhiều bài học có thể vận dụng cho những ngành khác, nhất là ngành điện.
Chia sẻ kinh nghiệm về xóa bỏ độc quyền, nguyên Bộ trưởng Bộ Thông tin & Truyền thông Lê Doãn Hợp, cho biết: “Không có lĩnh vực nào không cạnh tranh mà lại lành mạnh. Việt Nam cần có cơ chế thúc đẩy cạnh tranh, chấp nhận cạnh tranh trong tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế, trong đó có ngành điện. Để thúc đẩy cạnh tranh lành mạnh, cần thay đổi tư duy, chuyển cơ chế từ quản lý sang làm giàu và theo nguyên tắc vì sự phát triển để xóa bỏ các nguyên tắc quản lý truyền thống lỗi thời”, Ông cho biết, nhiều lĩnh vực đầu tư còn quá lãng phí vì chỉ có một nhà đầu tư độc quyền. Do vậy, cần có chính sách vừa chống độc quyền, vừa chống lãng phí. Để phá vỡ độc quyền trong ngành điện, cần rà soát lại các đối tượng tham gia hoạt động. Từ đó, tính toán để tìm ra lợi ích chung và cơ chế khuyến khích, kích hoạt sự tham gia của giới đầu tư, nhất là các nhà đầu tư tư nhân; ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý là việc làm cần thiết để minh bạch hóa các hoạt động của ngành.
Đồng tình với những trao đổi của TS Lê Doãn Hợp, nguyên Phó Viện trưởng Viên Chiến lược Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ,TS. Phạm Xuân Hòe cho rằng, ngành điện nước ta không có gì là không cổ phần hóa được. Ông cho biết, ngành ngân hàng hiện nay, thị phần của các ngân hàng thương mại đã vượt các ngân hàng có vốn nhà nước, với tỷ lệ lần lượt là 52% và 48%. Nghị Quyết số 55 nhấn mạnh việc thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân và vốn FDI để phát triển điện lực. Song Luật điện lực lại chưa thể hiện được rõ điều này.
Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Chiến lược (VESS), PGS. Nguyễn Đức Thành lưu ý, thị trường viễn thông và thị trường điện giống nhau về kĩ thuật, cả 2 đều có tính độc quyền tự nhiên, rất khó phá vỡ nếu không có chính sách đặc biệt. Thị trường điện hiện có 4 khâu sản xuất, truyền tải, phân phối và bán lẻ. Các phân khúc của thị trường này tạo ra thị trường nói chung và trong từng phân khúc lại có 1 thị trường riêng. Đến nay, cho dù EVN vẫn chiếm 2/3 sản lượng điện, song thị trường sản xuất đã mở cửa và doanh nghiệp tư nhân có nhiều cơ hội để tham gia. Thị trường truyền tải với hệ thống trục truyền tải, đường cao thế 500kV có tính độc quyền cao, là độc quyền tự nhiên, khó phá vỡ. Thị trường phân phối, bán lẻ hoàn toàn có thể cạnh tranh, song EVN vẫn đang giữ thế độc quyền, gây nhiều bức xúc cho người dân mỗi khi thay đổi chính sách về giá.
Từ góc nhìn pháp luật, Giám đốc Công ty Luật Anvi, Luật sư Trương Thanh Đức, trọng tài của Trung tâm Trọng tài Quốc tế VIAC nhận xét, Luật điện lực đọc thoáng qua nghe rất hay với 11 từ cạnh tranh. Khái quát lại có 3 thị trường phát, truyền dẫn và bán điện. Luật chỉ ra 3 thị trường này là tự do cạnh tranh. Tuy nhiên, thực tế triển khai lại không như pháp luật quy định. Vì vậy, cần làm mới luật điện lực, trên tinh thần giống như luật bưu chính, viễn thông mới tạo ra được sự cạnh tranh và phát triển trong ngành. Thêm vào đó, hoạt động cạnh tranh cần phải giải quyết từ giá, giá mua điện phải bằng nhau và có sự điều tiết bằng thuế như đánh thuế môi trường đối với điện than.
kết cuộc trao đổi, TS. Hoàng Xuân Lương, nguyên Thứ trưởng, Phó Chủ nhiệm Ủy Ban Dân tộc của Chính phủ cho biết, chỉ có tạo ra thị trường cạnh tranh, thu hút được nguồn lực của tất cả các thành phần kinh tế thì các lĩnh vực trong đó có ngành điện mới có thể thành công. Ông nhấn mạnh, để tạo thị trường điện cạnh tranh cần pháp luật hóa để có cơ sở pháp lý vững chắc. Ngành điện không thể giữ mãi độc quyền, Bộ Công thương cần suy nghĩ cẩn trọng, tính toán các giải pháp để mang lại lợi ích cho người dân. Đặc biệt, cần có cơ chế giá và thuế phù hợp nhằm tạo điều kiện để các doanh nghiệp tham gia vào sản xuất điện, đặc biệt là trong lĩnh vực năng lượng tái tạo.
